【文/罗伯特·曼宁、马修·布洛斯，翻译/观察者网 郭涵】

在任期接近尾声之际，美国政府官员往往会开展“绕场一周”式的任内成绩总结，炫耀他们的成就并试图定义交给继任者的遗产。

当前令人忧虑的世界格局并未妨碍美国国务卿安东尼·布林肯发表过度乐观的评估。在《外交事务》杂志的文章中，布林肯形容拜登政府外交领域的成就是一项“复兴战略”，“定义了国际事务的新时代”。这种散文式的语词一半是荒谬，一半具有倾向性。布林肯试图给拜登政府的表现披上一层光鲜的外衣，并掩盖其错误。

例如，布林肯的核心主张让人摸不着头脑：“拜登政府的战略令美国今天的地缘政治地位比四年前强大得多。”在这个多变的、充满不确定性的时刻（中国领导人形容其为“百年未有之大变局”），布林肯这种过度自信的断言有一种打了类固醇似的狂妄。

美国国务卿布林肯于10月1日在“外交事务”网站撰文，以《美国的复兴战略》为题回顾了拜登政府的外交成绩。 “外交事务”网站截图

从许多方面来说，（美国一手主导的）“基于规则的秩序”正在解体。文章并未提及2021年8月美国从阿富汗仓皇撤军的失败如何重创自身的信誉。今天，世界正处于多重危机的状态——这些危机相互影响、层层递进，正在瓦解全球秩序。乔·拜登总统在与欧洲、亚洲合作伙伴及盟友建立更强大的安全、技术网络方面取得的成就，似乎成为布林肯衡量美国在世界舞台上取得成功的标准。在这方面，他确实是成功的，即使这些只是暂时性的成果。

但布林肯的评估仅仅说对了一半。正如以色列前总理伊扎克·拉宾（Yitzhak Rabin）所说：“你无法与朋友共创和平，你应该与非常讨厌的敌人握手言和。”

从1648年的《威斯特伐利亚条约》到冷战，再到1991年的“单极时刻”，国际秩序始终建立在势力均衡的基础上，正如亨利·基辛格所主张——这是一种共识性的秩序概念，所有主要行为体都接受其他行为体的合法性。如今，这些要素都不存在了。基辛格在2015年曾写道，世界正处在一个错位的时期——出现了更多行为体，财富和权力更加分散——要想实现稳定则需要“一种新的国际秩序概念”。

二元对立的意识形态

拜登提出“民主对抗专制”的二元对立意识形态，以政权类型来定义一个复杂的世界，正在助长一种智识上懒惰但又令人熟悉的对立阵营格局的出现。这种做法令国际体系的发展轨迹更接近于第一次世界大战前夕，或是20世纪30年代国际秩序陷入崩溃前夕时的情况。

布林肯写道，主导美国战略的是“定义新时代”的“激烈竞争”。而竞争对手是一组相互联合的行为体——中国、俄罗斯、伊朗与朝鲜，他们“决心改变国际体系的基本原则”。拜登政府的执政逻辑似乎是要建立一个以西方民主国家为中心的经济和政治秩序，一个完全没有中国或俄罗斯位置的“七国集团+”（G7 Plus），并试图维持美国相对中俄的支配（primacy）地位。然而，布林肯写道：“本届政府同样追求令国际机构变得更具包容性。”这显然是指尚未实现的联合国安理会成员国扩容的建议。

在这样的秩序中，一个拥有核武器与石油资源的俄罗斯，与一个作为世界最大贸易国和资本输出国、同样拥有核武器的世界第二大军事强国中国，是否拥有投票权？俄罗斯和中国都不会一夜之间消失。如果对这种秩序的结构、平衡以及程序没有一个清晰的概念，实现稳定与繁荣又该从何谈起——更不用说围绕气候变化、全球健康、构建一套关于人工智能和其它新兴技术的全球规范及标准等全球性问题开展合作应从何谈起？

布林肯正确地意识到，这一组国家比看上去更复杂，“其治理形式、意识形态、利益和能力各有不同”，而将他们团结在一起的正是美国的支配地位。布林肯宣称，“美国始终明确表示不寻求集团对抗，但这些‘修正主义大国’的选择意味着我们需要采取果断行动来阻止那种结果发生。”

在乌军使用美制导弹攻击俄境内目标后，俄方使用代号“榛树”的新型中程高超音速导弹对乌克兰发动攻击。 图源：“今日俄罗斯”

华盛顿显然没有意识到，美国行为的因素正在将那些国家推到一起，构成一个可谓经典的安全困境行为模式，即“行动——回应”之间的循环。美国越是寻求加强自身安全以应对俄罗斯、中国、伊朗和朝鲜，对方就越是会采取同样的行为。拜登政府也没有做出更协调的努力去试图分化中国、俄罗斯同伊朗，考虑到他们之间明显存在利益分歧。比如，小布什总统的前任国家安全顾问斯蒂芬·哈德利认为，美国应该尝试将中国从所谓的“失败者轴心”中分离出来，因为中国是一个依赖全球一体化的活跃大国。

海外冲突

被毒化的美中关系与（美国）对俄罗斯的经济封锁，并不利于构建稳定的势力均衡。这种做法的风险已经通过在乌克兰和中东的战争充分体现，两者都看不到尽头，且存在严重的战争升级风险。在国会和公共舆论存在明显分歧的状态下，美国显得被动、软弱和不知所措，拿不出明确的战略来结束两场冲突。

尽管美国提供了大量援助——自2022年2月以来，对乌克兰高达1830亿美元的军事与经济援助，以及自2023年10月7日以来，向以色列提供了179亿美元的军事行动援助，美国依然几乎无法掌控这两场冲突的走向。一个经常被忽视的讽刺之处在于，拜登政府与前总统特朗普时期的外交政策延续性：是特朗普向乌克兰提供了致命性军事援助（尽管他因为将援助问题政治化而遭到弹劾）；在中东，拜登政府的战略建立在实现《亚伯拉罕协议》关于沙特同以色列建交的基础上；对中国，拜登保留了特朗普时期的关税政策，同时扩大了科技层面的限制。

在中东问题上，华盛顿既是纵火犯又是消防员——在向以色列提供炸弹的同时，又急切地试图为以色列轰炸的受害者提供人道主义援助。美国持续且激烈的外交努力可能为加沙和黎巴嫩带来停火，实现暂时的平静，但和平依然遥不可及。内塔尼亚胡政府的行动表明，以色列打算将吞并加沙与约旦河西岸作为既成事实。这将导致长期作为美国区域战略支柱的“两国方案”不再可行。在美国同以色列的关系问题上，局势似乎是尾巴摇狗。

布林肯最荒谬的说法也许是这一句：“我从事的是（外交）政策工作，不涉及政治。”首先，在美国大选前夕发表这篇文章并将拜登政府的政策同特朗普“美国优先”战略进行对比，往好了说是虚伪，往坏了说则是荒谬。当美国国内政治正在影响美国对乌克兰的支持、在中东的以色列政策，以及美国的对华政策时，尤其是如此。在即将上任的特朗普政府中，这样的情况可能会更加显著。

10月30日，布林肯在美国外交学院发表演讲，指责国会参议院未能在拜登政府任期内发挥应有的作用，称美国的“系统已经崩溃”、政府“功能失调”。 视觉中国

美国前国务卿詹姆斯·贝克（James Baker）回忆录的标题是《外交的政治》，这绝非偶然。贝克在老布什政府时期开展外交工作的前提逻辑是：如果你得不到国内政治支持，就不可能推行一项政策。这也许是为什么贝克与时任美国国家安全顾问布伦特·斯考克罗夫特（Brent Scowcroft）推行了美国50年来最成功的外交政策的原因之一。

美国政策对绿色转型与全球市场的影响

在谈到地缘政治和经济层面的成绩时，布林肯提及美国国内经济层面的革新，至少到目前为止，在制造业领域取得了巨大成果。《芯片与科学法案》、《通货膨胀削减法案》分别为振兴美国先进半导体芯片与绿色能源技术（太阳能、风能、电池、电动汽车）的制造业提供了价值530亿美元和3900亿美元的补助金、税收减免以及贷款。这些补贴为电子产业和绿色技术行业带来了约4000亿美元的私人投资，同时促进了美国制造业的发展。但补贴结束后，这一轮繁荣是否会持续？此外，鉴于中国在风能、太阳能、关键矿产加工、电池和电动车领域的主导地位，“买美国货/造美国货”的政策可能阻碍绿色转型的进程，导致美国无法在绿色科技领域与中国竞争。

在这一不稳定的基础上，布林肯阐述了华盛顿与伙伴国家携手引领绿色转型的努力——“一项代表中产阶级的外交政策”。然而，美国在欧洲的合作伙伴只是部分地追随华盛顿，在进口中国太阳能电池板及组件（多晶硅、硅片、电池和模块）电池的同时，对从中国进口的电动车征收高达45%的“适度”关税。此外，一些国家还邀请中国企业在本国建立电池和电动车生产工厂。布鲁塞尔也呼吁通过谈判解决与中国的分歧。亚洲国家的限制措施更少，它们不仅进口中国的太阳能电池板及组件、电池和电动车，还积极引入中国的生产工厂。

布林肯进一步指出，由志同道合的世界领导人组成的多边集团进一步扩容，是维持这一秩序的关键：美欧建立的跨大西洋贸易与技术理事会（TTIP）、由十四个国家和欧盟组成的关键矿产合作伙伴关系，旨在通过“关键矿产市场”发展并巩固目前由中国主导的绿色产业供应链。为了满足全球南方国家的利益（比如印度等国家正在参加矿产与技术的“友岸”化努力），布林肯列举了七国集团全球基础设施与投资伙伴关系（PGII，他提出将在2027年前动员6000亿美元私人投资用于非洲国家的区域基础设施网络建设）和“印度-中东-欧洲经济走廊（IMEC）”等联盟。

2022年6月，七国集团领导人在德国召开峰会期间宣布启动“全球基础设施与投资伙伴关系”倡议。 视频截图

然而，与拜登政府在亚洲提出的经济倡议“国际经济框架伙伴关系（IPEF）”类似，这些都是为应对中国“一带一路”倡议推出的回应式项目。“一带一路”倡议已经在149个国家的超过200个项目中投资了约1万亿美元。IPEF作为一个经济集团，很大程度上是为应对将美国排除在外的亚洲贸易倡议：《全面与进步跨太平洋伙伴关系》（CPTPP），美国曾参与这个协议的谈判，但最终拒绝加入；以及《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），参与者包括中国与所有美国的亚洲合作伙伴。

以关注供应链、劳工权利及气候问题为焦点的IPEF被形容为一份贸易协定，但并没有开放美国市场或是替美国的出口商打开外国市场。同样，七国集团的倡议能否兑现其承诺的基础设施建设（哪怕是一小部分）也是一个悬而未决的问题。此外，美国-欧盟跨大西洋贸易与技术理事会虽然在供应链合作与协调技术标准方面取得一定成绩，却并未扩大双方的市场准入。

如今，这个理事会已经凸显了美国和欧盟在贸易政策与监管文化上的差别，而欧洲正在适应中国的经济主导地位。令欧洲人感到不安的是，美国对芯片和绿色科技的补贴正在吸引欧洲企业到美国而不是在欧盟投资。对此，欧洲人通过采取保护主义的产业政策来反击美国。

欧盟对中国的重商主义与构成的“战略挑战”抱怀疑态度，这一点更接近美国的立场。不过，这更多是基于对中国的看法而非美国的游说。与此同时，欧洲国家（特别是德国）意识到，它们的繁荣有赖于同中国之间的贸易。欧洲已经承受了廉价且普惠的俄罗斯天然气被切断导致的一波重大经济冲击；失去中国市场不仅将是痛苦的，而且会是灾难性的：中国是仅次于美国的欧盟第二大贸易伙伴。尽管欧洲的姿态是同时批评俄罗斯与中国，但在寻求同时迎合美国与中国的过程中，欧洲正逐渐采纳许多“中间国家”所持的“多向结盟”（multi-aligned）立场，在维持同中国经济往来的同时，又期待美国扮演制衡中国的力量。

美国日渐式微的支配地位

正如布林肯所证明，在上一个时代陷入衰败、未来处于极度不确定（极有可能被战争塑造）之间动荡的过渡时期，拜登团队流露出一种毫无依据的确信心态。随着美国权势的局限性日益明显，拜登政府试图延续美国正式微的支配地位。拜登的经济民族主义加剧了全球经济碎片化的风险，腐蚀了自1944年建立的成功的布雷顿森林体系，丝毫没有意识到这样做的后果。因此，美国的盟友与合作伙伴们在抱团取暖的同时，也在越来越多地寻求规避风险。全球南方国家申请加入金砖国家组织的排队名单越来越长，这反映了各国对一个“后美国世界”的探索。

新一届美国政府在明年1月的上台将提供一次良好的反思时机。

（原文发布在美国“国家利益”网站，原标题：“拜登政府的外交政策遗产：一段纷乱的权力空白。”译文有删节，仅供读者参考，不代表观察者网观点。）