【文/观察者网专栏作者 闻博】

1999年12月20日，中国政府恢复对澳门行使主权，澳门翻开“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的历史新页。时至今日，迎来回归25周年。

说起澳门，尤其是澳门的经济，估计很多人第一个想到的是博彩业，即使没去过金碧辉煌、人声鼎沸的现场，也在众多电影字幕里看到过“新葡京”“威尼斯人”等赌场的业务介绍，再或者时不时撞见各家“美女荷官，在线发牌”的小广告；其次想到的，可能就是已坚持十几年的政府派钱，居民每年领取数千至一万澳元的红包，羡煞旁人。

一派风生水起，凑近细看，又可见“暗礁”潜伏。值此之际，复盘澳门百年经济发展，也从中一窥微型经济体如何实现柳暗花明。

这是2024年8月8日拍摄的澳门和横琴晨曦景色。 图源：新华社

“跑马卖解”

自1557年被葡萄牙租借以来，澳门从一个约400人的荒凉渔村，逐渐发展成为沟通东西方贸易的重要港口和亚洲最重要的商业中心之一，同时在中西交流上也发挥了不容忽视的作用。比如在中国明清交替这段上扮演过重要角色、首次翻译《几何原本》的利玛窦和引入红衣大炮等当时西方军事科技的耶稣会传教士们，就是在澳门学习汉语并了解中国文化和社会的。

然而，随着鸦片战争后香港作为主要贸易中心的崛起，澳门失去了其在亚洲的领先商业地位，开始了全面的经济衰退。为了生存，澳门尝试过各种行业，其中也包含了一些“特种”行业，如博彩和走私，但是当时并不瞩目。

从19世纪开始，传统手工业如火柴、烟花在澳门盛行。而从20世纪50年代开始，现代轻工业，特别是纺织业因为免税的优惠政策开始繁荣。随后的十多年里，澳门进入了工业增长阶段，越来越多的现代工厂和本地企业从服务本地消费经济转向出口导向型制造——这点和香港早期的发展非常类似，对经历过改革开放的中国内地来说更不陌生。

澳门经济在1970年代初开始起飞，成为当时世界上增长最快的经济体之一。期间，以纺织业为代表的制造业成为当地经济最大的支柱。在1970年代末，纺织和服装占澳门总出口的90%，在1980年代中期占澳门GDP的约40%。而在80年代初，由于内地开始改革开放、深圳特区建立，制造业开始了第一波转移，澳门与内地形成了“前店后厂”的区域合作模式。

随着轻工制造业的持续萎缩，大约在1980年代末，澳门进入了一个快速经济转型阶段。

原先不那么耀眼的博彩业在20世纪60年代经历了重大转型：在1962年被澳门政府授予独家博彩许可证后，澳门旅游娱乐有限公司（STDM）开始把西方风格的赌局玩法带入澳门，并改善了澳门与香港之间的海上客运服务，以吸引更多来自香港的游客。服务业代替制造业在澳门经济中扮演着越来越重要的角色，澳门的生产结构迅速向第三产业转变。

1990年至1996年间，第二产业的生产GDP份额从28%显著下降到15%。当时，出口导向型制造业、旅游业和博彩、房地产和建筑业以及金融服务行业是经济的四大支柱，但旅游业和博彩业已主导经济增长，仅博彩业就估计贡献了当地GDP的四分之一以上和政府收入的一半以上。

图中建筑为澳门葡京酒店

一边是烈火烹油，一边是清锅冷灶。那时只要走到离赌场稍远的街区，就能感受到澳门市政建设和公共建设方面乏善可陈——充斥着破旧的公寓楼和房地产低迷时期遗弃的半建办公楼；到了夜里，澳门的街道通常空无一人，而外岛几乎一片黑暗。

这种情况很大一部分原因是殖民政府实行自由放任的政府政策。葡萄牙作为实际管治者，对澳门社会经济的发展关注不足，在经济规划上几乎未作努力。让澳门从19世纪中叶化身自由港，任由商品、无形资产及资本自由流动；到20世纪80年代，甚至避免在基础设施发展、银行监管和促进出口等关键领域发挥作用；而博彩业的蓬勃发展，在未加干预的情况下，自然而然虹吸走其他领域的社会资源。

殖民政府不作为的同时，还官僚主义突出。比如在吸引外资方面，澳门的殖民政府比香港的港英政府更为官僚，复杂的申请审批流程阻碍了外国资本在澳门的投资。而大部分在澳门产生的经济利益并未投资于本地发展，还不断被转移到葡萄牙或其他的葡萄牙海外领土。

背靠内地，“濠江潮涌”

1999年12月20日零时，葡萄牙国旗和澳门市政厅市旗缓缓降落，中华人民共和国国旗和澳门特别行政区区旗徐徐上升，政权交接完成，澳门正式回归祖国。

回归伊始，澳门经历了重大的政治改革，告别葡萄牙的低效管治，开启了“澳人治澳”模式。在回归后的两年里，尽管GDP有所增长，但由于受到1998年亚洲金融危机的冲击，经济仍停滞不前，失业率在6-7%之间波动。澳门特区政府于是在2002年推出了新的经济策略，即打破垄断，放开赌权，重新招标，让博彩业开始走向现代化、市场化与国际化。

为了发展这些依赖客流的第三产业，澳门特区政府还制定系列政策以提升澳门的知名度和吸引力，特别是提前布局了一系列大规模基建建设，为第三产业的大发展打下了良好基础。

值得一提的是，过去澳门是没有机场的，而对于澳门特殊的地理和定位来讲，机场建设又必不可少。当1999年回归的日程确定后，中国中央政府就联合当时的澳门过渡政府于1989年动工修建澳门机场。

当时澳门机场是自大阪关西机场之外，第二个完全通过填海建造的机场，也是中国第一个海上人工岛机场，是1990年代初中国企业在境外最大单体交通基础设施项目。承建工程的中国港湾建设总公司动员了当时中国大江南北多个单位协同施工，几代中国工程人员自一期工程设计、建设起为澳门国际机场的落成投入了大量心血、作出了突出贡献，其中就包括笔者已故的姑父。

1995年12月8日，澳门国际机场正式投入运营，架起了澳门通往世界各地的空中桥梁，结束了澳门没有航空港的历史。如今，经过二期扩建的澳门国际机场年旅客吞吐量已逾960万人次。

澳门国际机场卫星图

除了机场，陆上的基础设施也在不断完善。

比如，在回归前的很长一段时间里，澳门半岛与氹仔岛间仅有一座澳氹大桥（开通于1974年）；临近回归的1993年，才出现第二座桥，即友谊大桥。这两座桥总体通行能力有限，不足以支撑澳门经济进一步发展的需要。

时任澳门行政长官何厚铧于2000年3月29日发表澳门特区政府成立后首份施政报告时，表示就开展研究兴建第三条澳氹大桥的可行性；2002年，全球首座预应力混凝土双层主梁斜拉桥、全球最大跨度的双层混凝土桥梁西湾大桥开始兴建，三年后启用。而今年十月正式建成通车的是第四座跨海大桥——澳门大桥。

2024年10月1日，澳门首座双向八车道跨海大桥——澳门大桥正式通车。图为市民在澳门大桥上参与健步行。 图源：新华社

在这些基础设施大幅改善的加持下，以及自2003年实施的自由行计划和持续的新赌场建设的共同作用下，澳门经济终于走出了亚洲金融危机的阴影，显示出逐渐复苏的迹象，旅游业和博彩业增长率显著。

从2002年到2008年，澳门的GDP年增长率达到20%，总就业人数增加了55%。2008年创纪录的3020万游客访问量，使得澳门在博彩收入方面超过了美国的拉斯维加斯，成为世界第一的赌场度假胜地。如今，澳门的博彩收入已是拉斯维加斯的四倍有余，博彩也成了澳门直接税收的最大单一来源。

从“一业独大”走向“百业同兴”

虽然过去15年，澳门GDP和政府收入的指数级增长离不开博彩业的强劲推动，但是成败萧何，外部性经济同样意味着澳门经济更容易受外部因素的影响，外部的不确定性很容易让当地经济变得更加不稳定。

例如，各国特别是中国内地对于腐败和洗钱犯罪的打击，就一度使得澳门博彩业遭遇寒冬；而全球前后持续近三年的疫情风波，对澳门经济可谓是休克性打击。此外，其他亚洲国家对来钱快的赌场行业也越来越感兴趣，这意味着更多的外部同业竞争。

从内部来讲，澳门在博彩发展方面的积极策略虽然带来了好处，但也暴露出行业的一些缺陷和负面经济影响。

过于依赖单一产业就是最显著的问题。

澳门经济规模小，同时严重依赖单一行业，而博彩行业自身的高投资、重资本的特性，自然而然严重压缩了中小企业的生存和发展空间。

澳门一角 图源：新华社

对于一个健康的经济体来说，整个社会里的企业在规模大小上的分布应该接近于金字塔形，需要数量庞大且具有相当实力的中小企业支撑少数大型企业构成经济的多样化层级。而目前，澳门大约只有1.5万家中小企业。

与此对比，香港人口约为澳门的10倍，却拥有36万家中小企业，人均超过澳门的一倍多；今年上半年，澳门新成立企业不到2300家，而同期香港成立的新企业超过66700家，差距明显。而在社会责任担当上，澳门的中小企业占当地企业总数的95%，却雇佣了就业人口的99%；而香港的中小企业占了当地企业总数的98%以上，但却只雇佣了44%的就业人口。

换句话说，香港的广大就业人口既能参与大企业，也能直接参与中小企业的发展，并从中获利。而在澳门，就业人口对于大企业（博彩公司）的参与程度就显得相当之低。这样一来，大部分社会创造的财富不但集中在少数行业里，又没有给大部分百姓直接参与的机会。

另外，就中小企业的规模来说，澳门的大部分中小企业雇佣的员工数量都不到1000人，香港的中小企业雇员数量平均超过了3300人；澳门超过一半的劳动力在餐厅、酒店和其他服务行业工作，这个数字在香港只有10%，加上零售业也就20%左右。

可以说，澳门的那些资本巨头挤压了当地中小企业的生存空间，而中小企业数量少、规模有限、缺乏活力，这些短板严重制约了澳门经济的多元化多样化发展，也降低了澳门经济的活力与平衡外部经济冲击的稳健性。

博彩业“一业独大”带来的另一个显著问题，是通胀与资产泡沫。

由于游客的需求激增，商品和服务的价格大幅上涨，大量外部资本流入度假村、购物中心、商业综合体和娱乐中心等设施，加剧澳门通货膨胀的同时，进一步刺激了土地价格——自从澳门放宽对外国投资者参与博彩行业的规定以来，房价已经增加了十倍以上，价格水平远远超过了澳门普通人的购买力。而绝大多数澳门当地人的居住条件在很大程度上是不达标的。

某种程度上，澳门的博彩业发展已趋于饱和，城市空间有限，社会与经济的变革也缺少创新突破。在此背景下，澳门特区政府也开始认识到，单纯关注GDP并不合适，虽然资本收益在平衡澳门社会各方面中发挥着至关重要的作用，但还要考虑更广泛的层面，需采取一种适度的策略，推动经济多元化发展，同时平衡经济增长与提升全体社区福祉之间的需求。

澳门历年博彩业在经济中的占比从最高超8成降低到去年的4成。2023年澳门非博彩行业的增加值总额按年实质增长20.7%至2207.3亿澳门元，占整体增加值总额的比重为61.7%，较2019年提高12.9个百分点，经济适度多元取得新进展。 作者制图

发展知识密集型经济和产业，发挥自身文化桥梁的特色，利用自身的独特优势嵌入到大湾区的发展战略整体之中，无疑是一种极佳的选择。在这方面，澳门已有所作为，努力将自身打造成中国与葡语国家商贸合作服务平台，成为重要的国际枢纽。有数据显示，2023年，澳门输往“一带一路”共建国家的货值为7.7亿澳门元，同比增长47.8%；进口“一带一路”共建国家货值为309.2亿澳门元，同比增长18.0%。

为助力澳门走适度多元发展之路，实现全面协调可持续发展，中央也给予了众多政策扶持，从开发横琴到建设港珠澳大桥，再让其与香港、广州、深圳并列，成为大湾区发展核心引擎，这些都为澳门打破发展困局提供了难得机遇、不竭动力和广阔空间。

首颗内地与澳门合作研制的空间科学卫星“澳门科学一号”在酒泉卫星发射中心采用长征二号丙运载火箭成功发射。 图源：新华社

“劲帆归海澳，门迎万里风。”回归25年，濠江潮涌；融入国家发展大局之后，有理由相信，澳门也将迎来自己的星辰大海。