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【文/观察者网专栏作者 夏柱智】

近日有媒体报道,中部某市“将盘活老旧宅基地,满足退休干部职工回乡建新房用地需求”。

对于市政协委员《关于鼓励退休干部职工回乡居住支持乡村建设的建议》,该市自然资源局日前答复称,将通过各项积极举措全面盘活老旧宅基地,将未合理利用的土地资源释放出来,在不占用耕地的前提下,满足退休干部职工回乡建新房的用地需求。

在严格保护耕地的背景下,盘活闲置老旧宅基地是农村优化土地管理、提高土地利用效率的一个重要政策,也是乡村振兴的土地政策条件之一。但国家鼓励各类乡贤能人支持乡村建设的政策,对农村土地管理依然是严格的,要求地方政府守住底线,其中一个要求是独属于农民的土地权益不能用于交易,没有任何例外的理由。

如2023年9月22日,农业农村部等九部委印发《“我的家乡我建设”活动实施方案》提出,鼓励引导退休干部、退休教师、退休医生、退休技术人员、退役军人等回乡定居。这里的表述是“定居”,并没有说满足“建新房用地”需求。而这些人回乡定居的主要方式是,回到老人留下的房屋;如果没有老人留下的房屋,那么他就依托亲戚朋友的房屋,无法获得建新房所用的宅基地。因为按照法律,他们并不是本集体成员,无权分得宅基地。

还需注意到相关政策文件有趣的修正。

九部委印发的“方案”是经过修订的第二版。第一版方案是2023年7月20日出台的,但时隔仅两个月左右,这份文件就被废除了——这是很罕见的政策修正。变动比较大的是,第二版中“保障措施”的第六条:原第一版第六条是“加强宣传激励”,第二版第六条改成“坚守政策底线”。具体而言:

明确“各类回乡下乡人员要严格执行法律法规和有关政策规定,不得干预基层治理,不得侵占农村集体资源资产,不得挤占教育、医疗等有限的农村社会保障资源,不得损害农民利益。”

特别明确了宅基地管理的原则:“严禁城镇居民到农村购买宅基地,严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆,严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地,不得违规搞合作建房。”

还明确了“各地要守住政策底线红线,不得擅自出政策、搞变通,对违反规定的行为要严肃追责问责。”

修订版“方案”的信号很清楚:尽管国家鼓励包括退休干部职工在内的能人回乡建设乡村,但改革底线是要守住的,首要的是土地管理的底线,因为这涉及农民利益、涉及农村基本的社会保障资源。修订版“方案”还特别点出了可能存在的宅基地违法违规问题。

因此,“盘活老旧宅基地,满足退休干部职工回乡建新房用地需求”这一政策导向还需要斟酌并慎重考虑。退休干部职工属于城镇居民,他们在农村不能分配宅基地,也不能购买或者变相通过“流转”方式获得宅基地建房。

正是土地改革保持底线,宅基地分配独属于农民,有严格身份限制,国家才能保障真正需要宅基地的农民获得宅基地。在《土地管理法》《乡村振兴促进法》等法律法规中,这是非常明确的政策。由此我国在现代化进程中形成了“保护型城乡关系”,传统的城乡二元制度也从原来的“剥削型”转向“保护型”,农民身份具有保护农民权益的制度特征。

资料图来源:新华社

把满足退休干部职工建房用地放在闲置宅基地盘活政策中考虑,这是近年来宅基地政策变通的一个常见方式。但从国家关于闲置宅基地盘活的政策梳理来看,并无支持退休干部职工回乡建新房的精神。

换言之,地方政府变通政策,损害法律的严肃性。

所谓闲置宅基地,是长期废弃不用的宅基地,地上可能有住房,也可能没有住房,纯粹是一块“宅基地”。这些闲置宅基地很难利用,导致即使国家项目资源下乡,村庄内部也难以修建像样的休闲娱乐广场等设施。

造成宅基地闲置的原因主要有两个:

一是规划管理问题,由于无人管理、管理机制不健全,农民建新房随意,沿公路建房,有的农民侵占耕地建房。建新房之后,老房闲置废弃了。

二是人口的乡城流动。大规模的人口城镇化,导致农村部分房屋出现了闲置废弃,进城农民家庭无力或无意愿回乡建房。这种现象在山区比较普遍,村庄成片废弃。

在这一背景下,近年来,国家出台了一些闲置宅基地盘活的性质与政策,但是从未允许城市居民回乡建房,哪怕是试点。

相关政策,指向的是提高农村土地利用效率、解决农村宅基地资源短缺问题。虽然宅基地资源总体过剩,但乡村规划区的宅基地资源是短缺的,盘活闲置宅基地可以增加宅基地供给。一些地方建设公共基础设施、引入企业需要建设用地,也需要腾退出宅基地来解决。

在宅基地改革中,国家反复重申,市民(资本)下乡占地建房不合法。与宅基地盘活有关的政策,比较重要的是2018年中央一号文件提出的“宅基地三权分置”,重点是“适度”放活宅基地和农民房屋使用权。同时,政策强调:“不得违规违法买卖宅基地,严格实行土地用途管制,严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。”

2019年,修订后的《土地管理法》保持农村宅基地制度稳定,主要取向是保障农村人口居住权,宅基地的初始取得主体是“农民”,依然是身份性的,局限于集体经济组织内部。这里的“农民”是真正意义上的“农民”,是处于进城相对弱势而又离不开乡村的农民。农村闲置宅基地资源可以用于新业态、新产业,解决农村建设用地不足,但此类宅基地使用权流转,并不属于新增农村建房用地的范畴。

在宅基地管理中,退休干部职工并无例外的权利。退休干部职工属于市民群体。相对于进城的普通农民,他们具有体制内的身份,他们退出乡村也最为彻底。不因他们的“家乡人”身份,属于“乡村能人”“乡贤”,就可以例外地享有宅基地和建房权利。

新华每日电讯曾报道:别打农村宅基地的“歪主意”

因此,市政府以盘活老旧宅基地的方式,满足退休干部职工回乡建新房用地需求,在法律上并无依据,道理上也有很大争议。地方政府应该慎之又慎。

再说,如果地方政策允许鼓励退休干部职工建新房,会立刻引发广大群众的质疑。比如说:第一,退休干部职工可以回乡建新房,那么在职的干部职工是否可以回乡建新房?第二,干部职工可以回乡建新房,那么普通的城市居民能不能回乡建新房?

一旦政策开了这个口子,那么宅基地配置的福利性、身份性就要被打破,宅基地管理的严肃性就丧失了,保障弱势农民的国家政策就会被各种各样的“例外”带偏了。

特别是一些领导干部的身份具有敏感性。如果领导干部带头到农村占地建房、建设乡村养老别墅,而农村一些弱势农民却没有宅基地建房,这就会引发严重的村庄内部的公平问题。

最后考虑一个问题。

退休回乡干部职工有比农民多的经济资源、社会资源,是“乡贤”,一定程度上有助于乡村振兴。但这些退休干部职工有助于乡村振兴,主要是和其掌握的政治、社会和经济资源有关,与是否建新房无关。建新房必然占用本属于农民的宅基地,而本属于农民的基本权利并不能被交易。回馈家乡切不能变成与在乡农民争土地、争利益。

还是前文所说的,如果为了让他们回乡支持乡村振兴,必须开口子,那么一般的普通市民、企业家等等下乡,也必然要求开口子满足他们的宅基地需求,宅基地制度就不是撕开了一个口子,而是全面溃决了。相对于乡贤能人给乡村建设带来的支持,他们给乡村带来的损害更大。

回到对宅基地制度的分析,现行土地管理法律之所以限制非农民、非集体经济组织成员获得宅基地,是有深层原因的。农村土地属于集体,宅基地是集体土地的一部分,用于保障居住。相对于城市居民,农民总体上还是“弱势群体”,宅基地政策是保障弱势群体的社会政策。正是对外来成员的排斥,本集体农民的宅基地才有保障。

当前农户普遍采取“以代际分工为基础的半工半耕”生计模式,年轻劳动力进城务工,年老劳动力则在家务农,农民家庭依靠这种兼业经营方式获得在农村生活的经济收入。这一生计模式下,宅基地还是农民家庭在农村生产生活的基本条件,也是进城农民的退路。如果允许非集体成员获得宅基地(而不仅仅是获得流转的、一定期限的、有限制的宅基地使用权),那么农民就将容易通过“市场”的方式失去宅基地。

盘活闲置宅基地有很多方式,乡村振兴有很多方式,政策并不需要开这样的口子。政策就是政策,要具有特别的严肃性,作为体制内的社会成员——退休干部职工,更不能为了个人享受要求政府开口子,不能带头挑战国家宅基地政策。这就不仅是法律问题,而是政治问题了。

农村改革,坚守底线是特别重要的。