《尚書·皋陶謨》云：「洪水滔天，浩浩懷山襄陵，下民昏墊。」禹「暨益奏庶鮮食」，「暨稷播奏庶艱食」。「鮮食，懋遷有無，化居。烝民乃粒，萬邦作乂。」這段話是說大禹在災荒之時，為民眾提供穀物和肉食。還發展貿易，互通有無，以使民眾安定之。用《史記·夏本紀》之言就是：「令益予眾庶稻。」「命后稷予眾庶難得之食。食少，調有餘相給，以均諸侯。」這是古文獻關於周代之前荒災應對措施的文字記載。
鉤稽文獻，夏商之時的救災賑災難得其詳，但在《周禮·地官·大司徒》裡，則出現了非但是中國，更是人類曆史上首次提出、全面而系統的十二條荒政制度：
以荒政十有二聚萬民：一曰散利，二曰薄征，三曰緩刑，四曰弛力，五曰舍禁，六曰去幾，七曰省禮，八曰殺哀，九曰蕃樂，十曰多婚，十有一曰索鬼神，十有二曰除盜賊。
《周禮·大宗伯》言「凶禮」云：「以凶禮哀邦國之憂。以喪禮哀死亡，以荒禮哀凶劄，以吊禮哀禍災，以襘禮哀圍敗，以恤禮哀寇亂。」《左傳·僖公元年》也有「夏，遷邢於夷儀，諸侯城之救患也。凡侯伯救患、分災、討罪，禮也。」的說法。中國古代的賑災救荒之制，至周代已然大備，後世在荒政措施上均沒有超出此原則，而僅略有變通而已。凶禮之中，吊、襘、恤三者主要為先秦時期天子與諸侯國以及諸侯國之間的禮儀，隨著大一統時代的到來，後世逐漸合併為以恤荒、賑災、勞問的荒政措施為主。然雖世變代異，明權制變，而其義實歸於一。另者，荒政吊恤之禮，以哀、禍、災、寇、亂皆主於哀戚矜敬，禮從其宜，無取縟節繁文，其禮皆從簡。而這其中，儒家對荒政提出的「散利」、「薄征」、「恤民」、「移民通財」等一系列原則，更是儒家「仁愛」思想的重要體現和具體運用。後世經過曆代政府不斷完善，救荒賑災已成為國家的重要制度之一。
《禮記·月令》雲:「季春之月，天子布德行惠，命有司發倉廩，賜貧窮，賑乏絕。」周禮荒政以救患分災，達矜恤之意、赴救患之功，正是這個思想的具體體現和運用。「救荒之政，莫急於勸分。」荒政是中國歷史上救濟災荒的具體措施，此乃一國興亡之所系。先秦之時之「勸分」乃一種社會救助之法。古代荒政制度有二：一是禮儀、祭祀方面的荒政制度，主要有素服、徹善減食、去樂馳懸等；另一類乃經濟、政治方面之荒政制度，主要體現於社會組織、農業生產、法律刑罰、國君與諸侯國之間的救荒恤民等方面。這其間，尤為著名的就是「周禮十二荒政」：
1.散利
《周禮地官·大司徒》：「以荒政十有二，聚萬民，一曰散利。」鄭玄引鄭司農註：「救饑之政，十有二品。散利，貸種食也。」賈公彥疏：「散利，貸種食也者，謂豐時斂之，凶時散之，其民無者，從公貸之，或為種子，或為食用，至秋熟還公，據公家為散，據民往取為貸，故云散利。」說白了，散利就是遇到凶年官府借給百姓種子和糧食，對災民以救濟。其主要措施有三項，即：周、貸、糶。周，指周濟，是無償的賑給，這是遇到較大的自然災害後採用的辦法。《周禮·地官·鄉師》職：「以歲時巡國及野，而賙萬民之囏（艱）阨，以王命施惠」，講的就是周濟災民，鄉師按時巡視各國，考察災情，然後以天子的名義給予救濟。貸，指借貸，發生災荒時出借，收穫以後歸還，這往往是青黃不接的時候採用的辦法。《周禮·地官》「旅師」之職，掌管國家征聚的部分穀物，「凡用粟，春頒而秋斂之」，就是為了救濟春荒而予以借貸。
《禮記·檀弓》中說的春秋時候衛國共叔文子煮粥救濟災民，就是中國最早的施粥救災記載。
2.薄征
《周禮大司徒》：「以荒政十有二，聚萬民，一曰散利，二曰薄征。」鄭玄引鄭司農註：「救饑之政，十有二品……薄征，輕租稅也。」賈公彥疏：「薄，輕也。征，稅也。謂輕其稅。」薄征，就是蠲免、減少或緩徵租賦。後世遇到災害，一般由君主下達蠲除之令，此謂「災蠲」；而有時雖無災害，君主為了表示恩惠，也減免部分租賦，這叫做「恩蠲」——當然，這與荒政無關了。
3.緩刑
寬刑罰。重罪減輕，輕罪赦免。凶荒之年，民眾為饑寒所迫，容易觸犯法律，所以執法要適當寬緩，以示哀矜之意。《周禮·大司徒》：「以荒政十有二，聚萬民：一曰散利，二曰薄征，三曰緩刑……。」賈疏：「三曰緩刑者，謂凶年有刑罰寬而放之。」《周禮·朝士》：「若邦凶荒、劄喪、寇戎之故，則令邦國、都家、縣鄙慮刑貶。」鄭註：「慮，謀也。貶，猶減也。」《周禮·士師》：「若邦凶荒，則以荒辯（貶）之法治之，令移民、通財、糾守、緩刑。」此二處「刑貶」、「荒辯（貶）之法」均與緩刑同義，言律令條款要有所貶損，以為權宜之意。
4.弛力
「力」，指力役之徵。「弛力」，即減免徭役。《周禮·大司徒》：「以荒政十有二聚萬民……四曰弛力。」鄭玄引鄭司農注云：「弛力，息繇役也。」賈疏：「弛力者，弛放其力役之事。」根據《周禮·均人》說，國家的徭役要按照年景的好壞征派，豐年每人服役三天，中年每人服役兩天，下年每人服役一天，荒年不服役。
5.舍禁
即解除封山澤之禁令。《周禮·大司徒》：「以荒政十有二聚萬民……五曰舍禁。」鄭註：「舍禁，若公無禁利。」賈疏：「山澤所遮禁者，捨去其禁，使民取蔬食。」國有山澤園囿，平時嚴禁人民入內，凶荒之時對災民開放，百姓可以去採摘果蔬，捕獵漁樵，以為生計。漢元帝初元元年詔令云：「關東今年穀不登，民多睏乏。其令郡國被災害甚者毋出租賦。江海陂湖園池屬少府者，以假貧民，勿租賦」。但當年繼續大水成災，二年春，又詔令將水衡禁囿、宜春下苑、少府佽飛外池、嚴籞池田，假與貧民。諸如此類，「弛山林川澤之禁」，「開山場河泊之禁」，「弛獵禁」，「弛魚禁」，「弛樵採禁」，為後世曆代逢災之時常用之法。
6.去幾
鄭玄在《周禮》注中引鄭司農之說：「去幾，關市不幾也。」「玄謂去幾，去其稅耳。」「幾」，本意門坎，這裡指的是設關卡徵稅。「去幾」，就是廢除關卡停收關市之稅。宋人王昭禹的對此有著清晰的解釋：
弛力為民方私其力，以免死故也。以弛力為不足，則又舍禁。以舍禁為不足，則又去幾。蓋山林澤梁有禁所以止害也。門關有幾，所以察過也。雖有小害，舍而弗禁。雖有小過，釋而弗察，為其困甚權以救之也。荒政去幾，而司關國凶劄則無關門之徵。猶幾者，蓋所謂去幾者，非皆無幾也，有所去而已。則所謂舍禁亦若此也，非皆無禁，有所舍而已。（《周禮詳解·卷十》）
7.眚禮
眚禮，意減省吉禮之數。《周禮·大司徒》：「以荒政十有二……七曰眚禮。」鄭玄引鄭司農註：「眚禮，《掌客職》所謂凶荒殺禮者也。」「眚禮，謂殺吉禮也。」賈疏：「謂吉禮之中，眚其禮數。」每逢荒災之事，天子就要減省慶賀、祭祀典禮或其中的某些儀式。《周禮·天官·膳夫》：「王齊，日三舉。大喪，則不舉。大荒，則不舉。大劄，則不舉。天地有災，則不舉。邦有大故，則不舉。」殺牲盛饌謂之舉，言「不舉」，即不殺牲盛饌。《禮記·曲禮下》篇所云「歲凶，年穀不登，君膳不祭肺」、「祭事不懸」。「祭肺」，鄭註：「禮食殺牲則祭先，有虞氏以首，夏後氏以心，殷人以肝，周人以肺。不祭肺，則不殺也。」此言是說在饗燕飲食時不用肺作祭品，舉行祭祀活動不懸掛鐘磬樂器等。《玉藻》篇也說：「年不順成則天子素服，乘素車，食無樂。」「至於八月不雨，君不舉」。「舉」就是殺牲，食用美味佳肴。這也是降低禮儀規格的措施。減省了某些儀式，通常也稱為「殺禮」。
秦蕙田《五禮通考》云：「周禮大荒則不舉，大劄則不舉，天地大災則不舉。舉者，殺牲盛饌也。豈但飲食為然？則凡所服之衣、所乘之車，凡百興作，皆為休息，此無他君臣之分。雖懸絕而實相資以相成也。當此凶荒之時，吾民嗷嗷然以待哺，垂於阽危、瀕於死亡，為人上者何忍獨享其奉哉？」（《五禮通考·卷二百五·凶禮五》）
眚禮的主要措施一般有：減膳，減乘輿，罷宴會，罷節日慶賀，避正殿，罷角抵遊戲，以及太僕減省喂馬穀料、水衡減省喂獸用肉、尚方禦府停止製造豪華日用器物等。宋司馬光《論燕飲狀》云：「今歲以來，災異屢臻，日食、地震，江淮騰溢，風雨害稼，民多菜色，此正陛下側身克己、眚禮蕃樂之時。」
8.殺哀
謂凶荒之年減少喪葬禮數，以省費用。這裡專指減省凶禮的禮儀規格，主要是喪葬之禮不得大操大辦，鋪張浪費。《周禮·大司徒》：「以荒政十有二，聚萬民……八曰殺哀。」鄭註：「殺哀，謂省凶禮。」賈疏：「八曰殺哀者，謂凶禮之中殺其禮數。」孫詒讓正義：「《公羊》何注訓殺為省，謂減省喪禮，趨簡易也。」
9.蕃樂
「蕃」，即藩，藩屏、閉止之意。蕃樂，即收藏樂器而不奏，以停止、罷除演奏樂事及其他娛樂活動。後世也稱為「徹樂」。《周禮·大司徒》：「以荒政十有二，聚萬民：……九曰蕃樂。」鄭註：「杜子春讀‘蕃樂’為‘藩樂’，謂閉藏樂器而不作也。」漢宣帝本始四年正月，因前一年有大旱之災，下令太官損膳省宰，並且裁減樂府的樂工，「使歸就農業」。唐文宗太和七年，久旱不雨，詔令太常所屬教坊女樂，停止演唱練習。宋仁宗時曾因河北地區發生水災，取消上元燈會。
10.多昏
多昏，指凶荒之年，要簡化婚禮，使民便於嫁娶，不要為了禮儀的完備而影響了婚娶。這裡包含著互相救助、保護以及增殖人口，補充由於災荒而減少的人口的意思。《周禮·大司徒》：「以荒政十有二，聚萬民：……十曰多昏。」鄭玄引鄭司農註：「多昏，不備禮而娶，昏者多也。」賈疏：「昏禮有六，並有玄纁束帛。凶荒為昏，不可備行此禮，使有女之家得減口數，有男之家易得其妻，故娶昏者多也。」宋秦觀《財用策下》：「凡嫁子娶妻，純帛無過五兩，凶荒則又殺禮而多婚。」
11.索鬼神
鄭玄引鄭司農之說：「索鬼神，求廢祀而修之，《雲漢》之詩所謂‘靡神不舉，靡愛斯牲’者也。」賈疏云：「十有一曰索鬼神」者，謂凶年禱祈，搜索鬼神而禱祈之。」索鬼神，就是找出與造成凶荒有關的鬼神予以祭祀。古人認為凶荒的發生是因為鬼神未加庇佑的緣故，很可能是在常規祭祀中沒有祭到的鬼神之怪罪而降下災禍。所以，凶荒之時，往往要廣祭群神。《禮記正義》卷四十九云：「若水旱災荒，禱祭百神，則有求也。故《大祝》有六祈之義，《大司徒》有荒政索鬼神之禮。」
12.除盜賊
鄭玄引鄭司農說：「除盜賊，急其刑以除之，饑饉則盜賊多，不可不除也。」賈疏云：「十有二曰除盜賊者，凶年盜賊多，急其刑以除之。」另，《周禮·秋官·士師》：「若邦凶荒令糾守。」鄭註：「糾守，備盜賊也。」
《五禮通考》載宋司馬溫公之言：
《周禮》荒政十有二，散利、薄征、緩刑、弛力、舍禁、去幾，率皆推寬大之恩以利於民，獨於盜賊，愈更嚴急。所以然者，蓋以饑饉之歲，盜賊必多，殘害良民，不可不除也。頃年嘗見州縣官吏，有不知治體，務為小仁者，或遇凶年有劫盜斛鬥者，小加寬縱，則盜賊公行，更相劫奪，鄉村大擾，不免廣有收捕，重加刑辟，或死或流，然後稍定。今若朝廷明降敕文，豫言偷盜斛鬥因而盜財者與減等斷放，是勸民為盜也。百姓乏食，官中當輕徭薄賦，開倉賑貸，以救其死，不當使之自相劫奪也。今歲府界、京東、京西水災極多，嚴刑峻法以除盜賊，猶恐春冬之交，饑民嘯聚，不可禁禦，又況降敕以勸之。臣恐國家始於寬仁，而終於酷暴，意在活人而殺人更多也。
秦蕙田評曰：「溫公所奏，深得周官除盜賊之防。其雲始於寬仁終於酷暴，尤切中姑息之病。」（《五禮通考·卷二百五·凶禮五》）
周禮十二荒政之間有著完整的邏輯鏈條，宋人王昭禹的《周禮詳解·卷十》對此解釋說：
昏者，天地之大義，人之終始，非可以苟也，苟而多昏其為不得已又甚矣。如是而人事畢矣，則索鬼神而已。苟人事有未盡，而將求於鬼神，鬼神其肯福之乎？蓋鬼神聰明正直，依人而行故也。自散利至於索鬼神，所以恤人者盡矣。於是乎除盜賊，蓋盜賊害人荒饉猶多，不可以不除。然其所以恤人者未盡而遽欲除之，是亦罔民而已。故荒政以除盜賊為後能修政事，然後可以索鬼神能恤人，然後可以除盜賊。此荒政之序也。
中國歷史上，自春秋戰國以降，曆代均以此《周禮》十二荒政作為荒政措施的根本框架、並在此原則指導下進行，曆代政府同時更將此作為治國的重要制度之一，這對後世產生了殊為深遠的影響。縱觀史乘，中國歷史上幾乎無年不荒，而風調雨順者實少。但士庶流離失所之記錄遠低於荒年記錄，這實乃「荒政」之功德。鉤稽史籍，一部中國荒政史，可謂見證了古人的聖賢仁心。先秦以降，從漢宣帝時期的「常平倉」[1]，到南北朝時期的「六疾館」和「孤獨園」[2]，及至隋之「義倉」[3]、唐之「病坊」[4]，再至宋之「福田院」[5]、「居養院」[6]、「安濟坊」[7]、「養濟院」[8]、「漏澤園」[9]等制度，此皆是荒政制度之設，更是儒學「聖賢」之所在。元代，一仍舊貫承襲前朝制度亦設有相同性質的「廣濟提舉司」及「惠民局」。到了明太祖朱元璋更是曆史上對災荒認識殊為深刻的一位帝王，據《明史·職官志》載：「洪武三年置惠民藥局，府設提領，州縣設官醫。凡軍民之貧病者，給之醫藥。」《明史·食貨志》則云：「初，太祖設養濟院收無靠者，月給糧。設漏澤院葬貧民。」再至清代，則是古代荒政發展的鼎盛時期。順治時期，各府、州、縣即俱設常平及義、社倉，責成道員專管，每年造冊報戶部；順治十七年，定「倉穀糴糶」之法，春夏出糶，秋冬糴還，平價出息，如遇災荒，即以賑濟。康熙間又定春借秋還，每石取息一鬥；各地常平、義倉儲糧永留本境備賑，並規定大、中、小州縣應儲糧數。史料記載，乾隆時期常平倉發展快速，存糧超過四千萬石。
現存古人關於荒政賑災的著述多見，而曆史上第一部荒政專著則是宋代董煟的《救荒活民書》三卷，是書無論是從內容上還是從體例上均對後世產生了重大影響。《救荒活民書》上卷考古以證今，中卷條陳救荒之策，下卷備述時賢名臣之論。總結了有宋以前曆世的救荒策略與具體方法，如常平、義倉、勸分、禁閉糴、不抑價、檢旱、減租、貸種、恤農、遣使、弛禁、鬻爵、度僧、治盜、捕蝗、和糴、存恤流民、通融有無、借貸內庫等具體措施。這是中國第一本救荒專書，被譽為荒政百科全書。宋元之後，此書一直廣為流傳，影響深遠。明清時期撰寫的《荒政要覽》、《荒政彙編》亦多以是書為藍本。明代的《千頃堂書目》中收錄明人修撰的荒政文獻二十一部，其中林希元的《荒政叢言》、俞汝為的《荒政要覽》皆是極具價值的救荒著述。明末著名的科學家徐光啟《農政全書》凡六十卷，荒政之論十八，近全書三分之一內容。而清代俞森的《荒政叢書》，「輯古人救荒之法，於宋取董煟，於明以來取林希元、屠隆、周孔教、鐘化民、劉世教、魏禧，凡七家之言」（《四庫提要》語），總結了清代以前的救荒措施。此外，在清人編撰的《古今圖書整合》中也收集有大量災荒資料，見諸於食貨典、乾象典、職方典等篇章。
在中國傳統文化的觀點裡，政府的一項重要職能——或者說其統治的正當性、與合法性之一，就是在災害和饑荒發生時必須賑災救荒。《大學》云：「德者本也，財者末也，外本內末，爭民施奪。是故財聚則民散，財散則民聚。」三代而上有荒歲而無荒民，根據《管子》記述：湯七年旱，禹五年水，而社會上沒有出現大面積的饑民，原因就在於「湯以莊山之金鑄幣，而贖民之無糧賣子者；禹以曆山之金鑄幣，而贖民之無糧賣子者。」（《管子·山權數》）《救荒活民補遺書》曰：「天地之寶藏，唯聖人為能發之，發之而不私之，持其衡而變通之，以待夫民之厄困也。」明儒丘濬亦云：
所以理財者，乃為民而理，理民之財爾。豈後世斂民之食用者，以貯於官而為君用度者哉？古者藏富於民，……是故善於富國者必先理民之財，而為國理財者次之。（《大學衍義補·制國用·總論理財之道》）
儒學之核心曰「仁」，此亦儒學最高道德原則及標準。「仁者，生生之德也。」在天覆地載之中，體現著「萬物並育而不相害」的一體之仁，反映出中國文化敬天重德、仁慈博愛之思想精神。儒學之所謂「仁」，乃涵蓋於一切萬物、無窮無盡之道德實體。任何固定名言或意象，皆不足以竭盡其全部內容。要之，以此為原則之中國文化乃仁本文化、德本文化，其總特點就是以人為中心，曰「生生」、曰「盡性」，並以「禮」為社會秩序之基礎與核心，同時注入「敬德保民」之思想因素，使其具有道德倫理之深刻內涵，此即中國文明最耀眼、最燦爛之處。儒家思想、即仁本之說，為儒家哲學之中心，亦即中國哲學、中國文化之中心。
君子治國，以愛民為本。《易》云：「天地之大德曰生」，生生不已乃天地大德之所象。人為天所生，秉有天性。因之，每個人皆有合乎尊嚴生存之道德權利。而政府存在之理據，正是首要在於它能夠保障民眾這一道德權利基礎之上。此即《尚書》所謂「民惟邦本，本固邦寧」之意。對此思想之解讀，先秦文獻之中可謂不知凡幾。如：《尚書·大禹謨》：「德惟善政，政在養民。水火金木土穀，惟修；正德、利用、厚生、惟和。九功惟敘，九敘惟歌。」《左傳·莊三十二年》云：「國將興，聽於民；將亡，聽與神。」《呂氏春秋·務本》：「宗廟之本在於民。」孔子主張「既庶加富」、「足食足兵」、「老有所終，壯有所用，幼有所長，矜寡孤獨廢疾者皆有所養」。至孟子，更繼承孔子及古代五經之觀點而發揮之。亞聖尤以將政治以民生為主之道理闡發詳盡，提出「得乎丘民而為天子」「使民養生喪死無憾，王道之始也。」「是故明君制民之產，必使仰足以事父母，俯足以畜妻子，樂歲終身飽，凶年免於死亡，然後驅而之善，故民之從之也輕」等系列觀點，並第一個將「民」與「天」聯繫在一起，稱民為「天民」，人，皆是天之子民，民都是平等之人。在儒家思想體系裡，孟子更首次明確和系統化了儒家之「民生觀」。仁者，天地萬物之心也。《左傳》云：「正德、利用、厚生謂之三事。」故孟子曰：「堯舜之道，不以仁政，不能賓士天下。」儒學「節愛用民」觀及《周禮》所說遇大事「致萬民而詢」制度、以及《禮記》中的「天下為公」思想屢見諸於古文獻記載之中。縱連早期法家代表人物管仲亦言：「政之所興，在順民心；政之所廢，在逆民心。」（《管子·牧民》）這一切，無不深刻體現著儒家仁本思想及中國古代民本主義思想之光輝。——「治國有常，而利民為本」（ 《淮南子·泛論訓》）。後世從漢代劉安，這種思想脈絡直至明儒王艮「安身者，立天下之大本也」、 清儒顏元「天地間田，宜天地間人共用」 說，非但是一脈相承，更是清晰地對儒家公天下和民本思想之直接解讀。
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[1]常平倉源自戰國李悝在魏所行的「平糴」之法，而始建於漢宣帝之時。《漢書·食貨志上》云：「時大司農中丞耿壽昌以善為算能商功利得幸於上……遂白令邊郡皆築倉，以穀賤時增其賈而糴，以利農，穀貴時減賈而糶，名曰‘常平倉’。民便之。」這是一種國家備荒倉儲制度。其基本方法是在豐年穀賤之時，由官府出資糴穀；而在荒年穀貴之時，再平糶穀物，以平抑糧價。
[2]六疾館、孤獨園之設，專收窮人和孤兒。《南齊書·文惠太子傳》載：「太子與竟陵王子良具好釋氏,立六疾館以養窮民。」
[3]《隋書·長孫平傳》：「開皇三年，征拜平度支尚書，奉令民每秋家出粟麥一石以上，貧富差等，儲之閭巷，以備凶年，名曰義倉。」
[4]亦稱悲田坊、普救病坊、悲田養病坊。《唐會要·卷四十九》「病坊」條云：「開元五年，宋璟奏：‘悲田養病，自長安以來，置使專知。國家矜孤恤窮，敬老養病，至於安庇，各有司存。’」唐代病坊之設的具體時間，應不遲於貞觀時期。
[5]即救濟院，專門收容老幼殘疾而無依靠之人。此乃沿襲唐代悲田養病坊制度。
[6]《宋史·食貨志上六·振恤》：「道路遇寒僵僕之人及無衣丐者，許送近便居養院，給錢米救濟。」
[7]《宋史·食貨志上六·振恤》：「安濟坊亦募僧主之，三年醫愈千人，賜紫衣、祠部牒各一道。醫者人給手曆，以書所治痊失，歲終考其數為殿最。」
[8]《宋史·趙汝愚傳附子崇憲傳》載：「初，汝愚捐私錢百餘萬創養濟院，俾四方賓旅之疾病者得藥與食。」
[9]這是宋代專門負責助葬的機構。宋之「漏澤園」和「居養院」、「安濟坊」，是中國古代著名的三大制度性國家官辦慈善救助機構。居養院、安濟坊分別解決生前衣食居住和疾病醫療問題，漏澤園則解決死後葬埋之事。