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王丁楠:德国能否维持对华战略稳定,最大变数是什么?


【文/观察者网专栏作者 王丁楠】

当地时间11月24日下午,德国社民党、绿党和自民党就组成新的执政联盟达成一致,公布了170多页的组阁协议(以下简称协议)。本文依据协议文本和联邦部长职位分配,对德国新政府的内外政策做一些初步展望。

需提前说明的是,组阁协议虽然是三党联合执政的纲领性文件,但不能完全等同于德国新政府的政策白皮书。协议的形成过程是:准备组阁的党派通过协商,确定未来四年的优先议题,然后派出代表参加以各议题为名设立的起草工作组。在文件起草过程中,各党将自身诉求写入文件。最终达成的组阁协议重在汇聚各方意见,只在个别问题上尝试调和不同立场,取得各方均能接受的表述方式。  

正因如此,我们可以看到在阐述诸如应对气候变化等问题的章节中,组阁协议本身包含了自相矛盾的政策表述。此外,由于相关部委的技术官员并不参与文件起草,协议中的一些提法不可避免地与德国政府的既有立场存在偏差。

尽管我们不能将组阁协议等同于新政府的政策表述,但还是可以从中把握社民党、绿党和自民党各自的立场诉求,并结合联邦政府部长职位在三党间的分配,对新一届政府主要官员的政策取向和施政风格作简要预测。

当地时间11月24日,德国社民党(红)、绿党(绿)和自民党(黄)公布了三党达成的联合组阁协议。社民党总理候选人、现任副总理兼财长朔尔茨(左二)将出任新总理。图自澎湃影像

一、内政:可持续发展、数字化、教育科研、移民

新政府将内政重点放在可持续发展、数字化、教育科研,以及与之相关的基础设施建设、社会福利和劳动者权益保障上。

1. 可持续发展

可持续发展包括应对气候变化和加强其他领域的环境保护。绿党致力于在这些议题上扮演领导者角色,在组阁谈判中提出要获得在气候保护相关问题上的一票否决权,并成立一个新的联邦气候部。不过,这两项提议在社民党和自民党那里都碰了钉子。前者认可应对气变的紧迫性,但同时强调必须稳妥行事,将气候新政对民众生活、就业和低收入群体的负面影响降到最低。自民党原则上不赞同政府以行政约束的方式对市场主体施加影响,要求在关注气候问题的同时保障企业权益、能源供应和经济稳定运行——毕竟企业只有生存下去,才有能力投入新技术研发,推动自身绿色转型。

最终,三方为组阁达成了初步妥协:改组联邦经济部为经济与气候保护部,由绿党双主席之一的罗伯特·哈贝克 (Robert Habeck) 担任部长,同时兼任副总理职务。财政部长职位由自民党主席克里斯蒂安·林德纳 (Christian Lindner) 担任。与以往做法不同,本届政府副总理不再由财政部长兼任,以此展现新内阁对加强气候保护的决心。

改组后的经济与气候保护部将对标减排和可持续发展目标,修改现行的产业和能源政策,并在2022年底之前对照欧盟委员会的“减碳55”一揽子立法提案,拟定新的德国气候保护计划。后者的核心内容将包括:

• 重申默克尔政府提出的2045年实现碳中和目标,以气候标准约束交通、建筑、能源、节能、产业、农业等各领域政策标准制定;

• 加强对电动车生产、自动驾驶研发和相关基础设施投入,实现到2030年德国全电动汽车保有量达1500万、建成100万个充电站的目标;呼应欧盟委员会的“减碳55”法案,宣布到2035年德国将只允许销售零排放汽车和货车;

• 加强铁路、公共交通和共享出行投入,减少短途航班,尽早实现航空业净零排放;

• 提高碳汇能力,发展可持续农业和循环经济,并将德国标准向欧盟推广;

• 提高可再生能源占比,将煤电淘汰时间尽量提前到2030年,届时实现全国电力需求80%来自可再生能源,50%的供暖用能实现零排放;力争拿出2%的陆地国土用于风电站建设,加速海上风电站建设和升级,新建商业住宅均须在屋顶安置太阳能板;

• 以2021年洪灾为鉴,加强国家应对气候灾害能力建设;

• 支持“减碳55”法案提出的改革欧盟碳排放权交易市场建议,在欧盟内设置统一的、价格不低于60欧元/吨的最低碳价;

• 支持欧盟征收碳关税(碳边境调节机制),推动形成覆盖全球的碳排放权交易体系;

• 利用2022年德国作为七国集团轮值主席国契机,搭建面向全球的气候伙伴关系网络。

需要指出的是,上述政策目标的提出在很大程度上反映了绿党的核心关切。在应对气变的章节中,社民党和自民党也写入了自身的政策主张,主要涉及就业和民生、低收入群体保障、能源安全和可及性、支持中小企业应对气候转型等方面。况且,自民党取得财政部主导权也意味着对绿党推行气候改革的制衡。三党将如何在具体领域协调立场、如何界定财政部和经济气候部之间的权责,这些问题仍有待观察。

从更广范围来看,虽然气候保护在德国已经成为“政治正确”并取得了公众的广泛共识,但真正改革落地会引起怎样的社会反应,殊为难料。无论是能源或商品涨价,还是兴建电池处理厂和风电站,一旦触及居民和企业的个人利益,所谓的气候共识便很有可能在一夜之间演变成不同利益团体间的矛盾触发点,加剧东西德、行业间和不同收入群体的分化对立。

就笔者观察到的情况,德国国内存在很多自认为是“沉默的大多数”的人,对绿党和主流媒体把持气候问题话语权心存不满。这种暗流涌动或在未来两年演变成反政府的政治运动——2022-23年是德国新政府出台应对气变一揽子政策的关键时期,也是欧盟将“减碳55”旗下十多项法案和新规付诸立法的时段。围绕气候新政,大公司及利益团体的游说和博弈已在欧盟层面如火如荼地展开。无论是布鲁塞尔的“减碳55”,还是德国新政府的组阁协议,都透露出对改革可能引发社会分裂动荡的担忧和防范。

对中国来说,德国绿党上台并掌握气候政策拟定权,虽然为中德合作带来新机遇,但也应看到一旦气候新政加剧德国党派和社会对立,各方都有很大可能将中国作为攻击对象:绿党的反对者会向政府施压,要求放松德国减排约束,把气候恶化的责任推向中国;而联合政府内部成员也可能从挽救民意出发,转移国内视线,把矛头对准中国。

2. 数字化转型和科技创新

除应对气变外,新政府在国内政策方面还将数字化转型和核心技术研发作为主攻方向。关于数字化的重要性,往届政府已强调了不下20年,但软硬件设施开发都极为缓慢。五年前曾一度热议的5G建设问题(当时主要因是否允许华为参与建设引发)在过去一段时间几乎被打入冷宫,新冠疫情爆发后更是无人问津。

而关于科技创新,德国政界普遍存在焦虑感,担心欧洲被中美甩在后面,在核心技术上依附于人。新政府为此提出,将加强以下领域的研发投入:应对气候变化(包括能源和交通领域的科技创新)相关的环境、气候、农业和生物多样性基础研究,生物医药,空间和海洋技术,人工智能,量子计算,网络安全,区块链,机器人,半导体和芯片。

在推进数字化转型和科技创新方面,联邦财政部负有管总的责任,林德纳因此被自民党支持者和企业界寄予厚望,但也有很多人质疑他的能力。林德纳是名副其实的政党活动家,却缺乏在政府工作的经验,从其讲话中就可以明显感受到,他擅长滔滔不绝,会巧借一些新概念、新提法吸引公众和媒体的注意力。

比如在2019年4月的自民党党代会上,他以中文“经济政策”四个字作为背景板,用中文做开场引言,强调德国必须凭借自由民主思想和市场经济规则同中国的“国家资本主义”展开制度角逐。这种“新瓶装旧酒式”的政策阐述是林德纳的惯用手段,但使用次数多了,也会让听众觉得言之无物——讲了一堆道理和目标,却鲜少触及政策抓手。这与新政府总理朔尔茨的风格形成很大反差。

图源:《南蒂罗尔新闻》

就对华立场而言,林德纳强调将中国视为政治制度、价值观、经济模式和社会治理方面的全方位竞争对手,但这个竞争不是你追我赶的竞争,而是你输我赢的角逐。作为自民党党首和财政部长,林当然会从德国的经济和商业利益出发,与中国在一定程度上相向而行,但本质上都是权宜之计。

林德纳确实与中国有过一段孽缘:2019年7月率领自民党代表团访华,与中方官员在会晤中“短兵相接”。他受中联部邀请来京访问正值香港动乱时期,原本可以直飞北京,但他偏要先访问香港,与反对派见面,表达对示威的支持,然后再以调停者的姿态“游说”中方官员。此举遭到北京的严厉批评,因此随后在北京的一系列行程也被取消。事发后,德国媒体自然是大做文章指责中国无礼,但笔者在与一些德国人讨论时,也听到他们质疑林德纳鲁莽行事、做与自己身份不符的事情。

3. 移民和国籍法修订

新政府在组阁协议中提出将修改国籍法,支持多重国籍,大幅简化入籍程序和对政治避难者的接收,强化德国在教育、工作方面对移民的吸引力。这项提议其实是协议中非常关键的内容,但目前无论是三党领导人还是主流媒体,都有意将其淡化,以免右翼团体借机生事。不难预见,在不久的将来,移民政策和国籍法修订将在德国内部引发不小争议。