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孙超:苏联解体后,中亚国家的超级总统制与精英集团如何博弈?


【文/孙超】

一 问题的提出

2022年年初哈萨克斯坦爆发的全国性骚乱虽然迅速平息,但哈政局权力更替模式的激进变革却给学界带来了新的议题。在此之前,有关2020年10月吉尔吉斯斯坦第三次“革命”的起源和之后的政治动荡,学术界已经有不少讨论。有学者认为吉尔吉斯斯坦政局频繁动荡的原因在于政治体制不够完善致使政治精英阶层固化,新老精英并未形成良好的互动模式。

相比之下,中亚其他三个国家权力更替和交接过程中暂时未出现紊乱局面,甚至可以说“发明权力更替模式新传统”。2017年土总统别尔德穆哈梅多夫以97.7%的得票率再次连任。2020年塔总统拉赫蒙以90.9%的得票率胜出,顺利连任。2021年米尔济约耶夫在新总统竞选中以80.1%的得票率胜出,获得连任。三国总统都以极高票当选且巩固了权力基础。但这种权力更替模式是否意味着这一棘手问题得以解决,显然答案并不明确。2019年哈代总统托卡耶夫以70.9%的得票率当选哈萨克斯坦新任总统。这个中亚地区的“稳定之锚”却因新冠疫情和通货膨胀带来的双重打击造成合法性迅速下降,以致酿成全国性骚乱。哈萨克斯坦骚乱很快被平息,或将鼓励哈政坛形成新型政治力量,或推动新权力更替模式的出现。

今年1月,哈萨克斯坦国内发生骚乱。阿拉木图市政府大楼遭纵火。@视觉中国

在政体研究相关文献中,西方学者往往强调选举对政治合法性的重要意义:选举用于区分政体类型,是公民与领袖搭建联系并影响政策的手段,一般而言50%以上的胜选选民可以向其他选民“征税”从而将利益分配给内部人员。对中亚各国而言,尽管观察家都认可总统选举公正合规,在实践中选举却不是理解中亚各国领导权变更的核心路径。在一些西方学者看来,“非民主国家选举并不能承担权力更替的作用”。在中亚,总统选举是一次“胜利”宣言,以亲族为基础的庇护网络发挥出特别重要的作用。从五国领袖都以70%以上高票当选的选情来看,各国领导权变更在选举政治中并未展现。

梳理分析相关文献可以发现,在中亚领导权变更这一问题的分析维度上,不同代际的学者有很大程度的不同。多数学者最初往往将重心放在政治转型上,突出强调精英、部族集团和政党的作用。第二代中亚学者非常强调非正式制度在政治变迁中的作用,通过分析中亚各国制度变革背后的权力网络,展现出权力交接背后精英、集团和宗族等各个政治势力的互动。这种分析存在较大缺陷,即过分强调非正式网络的重要性,旨在为西方大国介入中亚政治进程开路,并在一定程度上造成学界对中亚政局的悲观态度,并不符合该地区长期以来总体政治稳定的现实。

新一代中亚学者主要由政治人类学者和社会学家组成。他们开始反思国家构建这一范式,强调政治是需要被“发现”的,在边缘地区同样存在。这些人关注的是奥什的城市治理、费尔干纳谷地边境地带、巴扎里的政治等微观、地区和基层等边缘空间的权力运作。另一部分学者转向对威权政治稳定性和后苏联空间“颜色革命”的反思与讨论,推动新的讨论场域的形成。新一代学者分析细致入微,对权力运作的观察更为准确,同时揭开了中亚政治变迁的微观场域。但无论是第二代还是第三代对中亚政治转型的研究,都离不开对中亚各国精英的分析,更离不开对中亚领导权政治演进的宏观场域。

中亚五国能够迅速成为独立国家,可以说贯彻落实了1990年春戈尔巴乔夫制定“各加盟共和国党的第一书记兼任最高苏维埃主席”的政策。除吉尔吉斯斯坦以外,时任中亚各共和国的最高领袖都相继被选举为本共和国的总统,迅速实现了新旧体制的权力继承。而苏联时代存在的非正式社会网络也迅速适应新的制度,继续保持原有的权力关系。在此期间,哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦以及土库曼斯坦政治强人各自成为国家最高领袖。塔吉克斯坦由于经历内战导致严重的精英断层,宪法确定了总统—议会制。中亚五国在建政初期虽然都建立起了半总统制政体,除塔吉克斯坦之外各国的政治精英更好地保留了能够展示其内部团结的共产主义传统。由于立法机关与行政机关、议会与总统之间有各自独立的选举基础,容易产生民主合法性二元化,往往导致政治不稳定,形成立法与行政的对抗。在立法机关与行政机关的相互对抗中,吉尔吉斯斯坦与哈萨克斯坦以全民公决的方式确立了总统在国家机关的主导地位。

中亚各国的总统在独立之后虽然获得大权,但权力基础较为薄弱,依靠制度设计与协调和主权问题的解决,中亚各国形成了相对稳定的政治精英集团。中央政府多次尝试去消灭精英集团的社会网络,苏联晚期的传统庇护关系还是顺承下来了。尽管这些精英集团的权力基础在学术界还遭受争议,毫无疑问精英集团的社会网络在中亚建政初期已经根深蒂固,精英之间对强人政治逐渐达成了共识。随着精英权力不断巩固,政党逐渐边缘化,政治领袖的角色日益突出。除吉尔吉斯斯坦之外,中亚各国总统逐渐超然于各派系力量之上。在稳定的地区形势下,各国领袖利用新的宪政资源与制度安排不断巩固和强化权力基础,通过全民公投修改宪法,延长总统任期,确保时任总统的连任。依靠总统逐渐显现出来的执政能力和控制力,总统相对于政府的权力结构发生变化,相对优势逐渐形成。

在历经“颜色革命”的震荡之后,中亚各国总统不断强化体制安全,给予支持者更多的资源与力量,逐步形成中亚特有的“以半总统制为形式的超级总统制”。依靠国家精英集团的持续性支持,超级总统制很快就取得了惊人的成功,并在社会工程建设上取得了诸多成就。自2000年以来,与其他后苏联空间次地区相比,中亚内外安全形势并不太平,但总体政局却呈现出令人惊叹的稳定性。在政治演进过程中,中亚政治精英逐渐成熟,与政治强人形成了良好的共生关系模式(参见图1)。除吉尔吉斯斯坦外,各国逐步确定了权力继承的基本模式,新的国家精英在体制优势中不断获得市场和社会优势。这一优势导致中亚逐渐形成了服务于政治强人的国家权力集团。

随着中亚形势的新变化,一些新老领导人进入了权力交接期。2016年中亚政治强人卡里莫夫突然病逝,2019年纳扎尔巴耶夫宣布辞去总统职务,担任国家安全会议主席。两位中亚强国领袖的变动引起不小的政治不确定性,这一不确定性在哈萨克斯坦2022年全国性骚乱中得到强化。领导人权力变革成为中亚政治稳定的最大变数,权力代际传递顺利与否涉及两个问题:一是如何确保权力继承人能够顺利获得精英集团的承认;二是权力继承人如何顺利应对挑战,获得更多的合法性和超然于各派之上的权力。领导权的变革可能会重新安排执政联盟,引发精英集团的叛变与对抗,为潜在的反对力量走向前台创造空间。在政局变革之时,追求秩序的向心力和走向对抗的离心力,都要获得权势,各自也都有精英集团支持。因此这一问题就可以自动转化为另一个性质的问题,即如何确保权力交接之后精英集团顺利成为国家利益的代表,从而实现国家精英的再生产,并不断约束和制衡因利益膨胀而不断分权的潜在反对派。这将是本文探讨的中心话题。

因此,本文将以精英理论为中心构建分析中亚政治运行的分析框架,探讨转型政治演进中可能出现的斗争与挑战。第二部分将讨论中亚权力精英的形成,第三部分将分析中亚超级总统制政治演进的动力和挑战因素,并以比较分析的方式讨论中亚的领导权交接问题,第四部分讨论新的精英集团如何应对新的挑战,以重塑国家精英身份,即国家精英的再生产,最后进行总结。

二 中亚权力精英的形成

苏联解体后,欧亚地区各加盟共和国成为独立国家。离开了莫斯科的垂直领导,权力精英依靠自身的决策获得生存收益最大化,无疑极为艰难坎坷。欧亚地区前党政领导人先前占据的军事、政治和意识形态权威已不复存在。这些精英们除组织优势和依旧“残存”的社交网络外,其所在的权力结构和制度规则必须重新设计。要在较短时间内获得支持并再度赢取合法性,就需要学会斗争和协调。在精英斗争理论中,精英地位不是自然获得的,而是通过遏制其他精英才能获得自身权力的扩展。因此,对中亚权力精英而言,最大的威胁不在于缺乏政治、经济和军事资源的民众,而是敌对的精英。由于中亚权力结构的集中性,很容易产生“赢家通吃”的结果。即在建政初期,落败精英或被吸收进国家,先前控制的资源自然就会成为国家资源,以巩固精英的地位与合法性。

(一)制度设计与协调

精英首次创建新制度,由于信息的有限性,很容易从其他国家移植制度。因此这些制度的作用有限,也很难迅速规训本地的政治、经济和文化。在对新制度的认识上,精英集团存在强硬派和妥协派的区别。强硬派拒绝构建并认同新制度,而妥协派认为新制度建设非常有必要。精英对新制度的认同权力分布比例影响政治发展方向。强硬派占比较高,则政治制度自然转向威权制,反之妥协派占上风则倾向于推动民主制度构建。若是理念完全不同的权力精英达成均势,则政治转变方向呈现出很大的不确定性。在急速转变的历史进程中,恶化的经济状况、不确定的政治方向以及被释放的社会各类矛盾将精英集团的不安全感推向了极点。领导权的更迭是政权最为脆弱的时刻,同时也向国内反对派和外国对手发出了信号,激起反抗活动,并增加了大规模社会抗争与外部干预的可能性。

因此,无论是哪个欧亚国家,政治强人在建政初期都倾向于建立起权力金字塔体系,以避免无政府状态的出现。被吸收进权力金字塔体系的精英可以利用原有的制度维持权力与资源,而政治强人也在处理精英权力与资源分配问题中获得更为超然的地位,从而不断增强其权力优势。为寻求更多支持,政治强人往往采取双重手腕:一方面,通过渗透和融合政策降低反对派的敌意,利用议会将反对势力吸纳进权力金字塔体系,另一方面对强硬的反对派进行打压,使之无法同中央政府对抗。除消灭反对派以外,政治强人还需要塑造体制内的精英派系对立,在权力分配上实现派系平衡。精英之间的冲突可以通过政治强人调解,或者权力和资源的再分配被控制在一定范围。为了推动精英实现共识,政治强人加速进行政治创新与改革,以推动权力再分配或奖赏支持者。随后的政治经济发展就开始了“回报递增”的循环:政治强人的每一次政治经济“改革”,都会增加支持者的奖励,并提升“退出成本”。