国内新闻翻译

孙成昊、赵宇琪:拜登政府的生物安全战略——有效升级还是积重难返?


【文/ 孙成昊、赵宇琪】

21世纪以来,以“美国优先”为核心的美国生物安全战略逐步形成。拜登政府在认知层面和实践层面延续往届政府的建设思路,继续贯彻“美国优先”思想,进一步提高生物安全战略的重要性,通过完善体制机制、增加战略资源投入、调整与盟友伙伴及国际组织的关系等措施升级生物安全战略。

拜登政府的相关政策能否应对新冠肺炎疫情以来生物安全战略面临的问题?能否推动美国生物安全战略有效升级?美国的生物安全战略又面临哪些挑战?本文基于美国生物安全战略的演进逻辑、拜登政府生物安全战略的新特征,回答上述问题,并剖析拜登政府生物安全战略对美国、中美博弈和全球生物安全治理格局产生的复杂影响。

一、美国生物安全战略的演进逻辑

生物安全作为非传统安全的重要内容,较早地出现在美国国家整体安全战略中,但在21世纪前,美国的生物安全战略尚处酝酿阶段。进入21世纪以来,以“炭疽事件”【1】为代表的一系列国内和全球性公共卫生问题促使美国政府开始将生物安全纳入战略考量。从发展的角度看,美国生物安全战略的变迁体现了两条逻辑。一是在认知层面上,生物安全的重要性不断被提高,并逐渐成为国家安全战略的重要组成部分;二是在实践层面上,实现生物安全的战略手段不断丰富,包括完善法律框架、优化人事安排、拓展国际合作等多个方面。本质上,“美国安全利益至上”这一指导思想贯穿始终,并在不同阶段以不同形式得以体现。

从2001年9月18日开始,有人把含有炭疽杆菌的信件寄给数个美国新闻媒体办公室以及两名民主党参议员,事件导致5人死亡,17人被感染(图片来源:Netflix)

美国生物安全战略在特朗普政府时期出现一定程度的倒退。一方面,战略失灵导致新冠肺炎疫情在美国国内持续流行;另一方面,频繁“退群”致使美国国际形象受损,对继任的拜登构成挑战。因此,如何应对内外问题成为拜登政府生物安全战略的重要着力点。

(一)认知层面的提升

以21世纪为分水岭,美国对生物安全战略的认知主要经历了两个阶段的变化。在第一阶段,生物安全这一概念发端于学术界并逐步进入官方视野,但尚未上升到战略高度;在第二阶段,生物安全重要性不断上升并最终成为国家安全战略的重要部分。

21世纪之前,美国政府对生物威胁的认知主要源于区域性传染病,这一阶段的生物威胁尚未对美国本土安全形成直接挑战,未能引起充分重视。1881 年,美国曾主办关于黄热病跨国控制问题的国际会议,但这一会议没能发展为机制性会议,也未能在议题设计和参会成员方面进一步发展。1976年6 月,美国国立卫生研究院(National Institutes of Health)公布全球首部生物技术研究安全管理规定《重组 DNA 分子研究准则》,首次提出“生物安全”概念,并将其定义为“旨在使病原微生物在实验室受到安全控制而采取的一系列措施”【2】,但主要针对的是转基因技术所带来的未知后果,学术意义大于政治意义。此外,纵观冷战期间,随着美苏争霸领域的逐渐扩大,对外卫生援助也成为重要战场之一。生物安全政策由此被美国定位为拉拢盟友的手段而服务于大国博弈,但生物安全本身的重要性并未得到确认。总之,21世纪前美国的生物安全相关目标不明确、资源不充足、手段不成熟,生物安全不能被称为战略。

进入21世纪,以“非典”等为代表的传染性疾病和以“炭疽”为代表的生物恐怖主义事件多发,全球性的公共卫生危机直接威胁到美国本土安全,这促使美国政府必须更重视生物安全。20年来,美国历任政府对生物安全战略的认知不断加深,生物安全的战略定位不断提高。

小布什政府将生物安全战略视为应对本土生物安全威胁的一种手段,认为传统的公共卫生方法无法有效应对新的生物威胁,需要采取新战略和应对措施,防止类似“炭疽”事件的生物恐怖主义蔓延。小布什政府由此开始初步探索、建立生物安全战略,在生物科技研发、生物武器管控、生物预警机制建设方面均有一定进展。奥巴马政府进一步提高生物安全战略重要性,开始关注生物威胁对国际安全的影响。2009年发布的《应对生物威胁的国家战略》报告为未来美国生物防御政策提供了包括七个战略目标的整体框架,其中第一个目标就是促进全球健康安全。【3】相比小布什政府,奥巴马政府兼顾国内和国际安全,从生物威胁对国际安全的危害出发,提出了具有全球性视野的生物安全战略。在特朗普任内,美国首次单独针对生物安全出台《国家生物防御战略》(National Biodefense Strategy)报告,强调风险管控关乎美国关键利益,并提出有关生物防御体系建设的五大具体目标。文件标志着美国已具备相对全面地应对生物安全威胁的国家战略。但受“美国优先”思维的影响,特朗普政府未能发展兼顾国内和国际安全的新道路,重视国内而忽视国际。

(二)实践工具的丰富

认知层面对生物安全的重视推动了实践层面工具的丰富。美国较早开始重视生物安全,制定并不断完善其生物防御战略。【4】具体看,美国政府主要在法律框架、人事安排和国际合作三方面推动生物安全战略实施。

一是法律框架的完善。21世纪前,美国在生物安全方面出台的法律文件主要针对具体的生物威胁,如1990年针对生物入侵问题出台的《莱西法案》(Lacey Act),但未能搭建完整的法律框架。进入21世纪以来,以“炭疽事件”为代表的生物威胁促使美国出台一系列行政命令、战略报告、法案等。在小布什任内,美国开始着手建设美国生物安全战略,以应对生物恐怖主义为核心,推出《生物盾牌法案》(Project BioShield Act of 2004)、《大规模杀伤性武器的医疗对策》(Medical Countermeasures against Weapons of Mass Destruction)、《公共卫生与医疗准备》(Public Health and Medical Preparedness)等,初步建立生物安全战略的法律框架。在此基础上,奥巴马政府更加重视生物安全建设,并与国内的医疗改革法案形成呼应,出台《生物袭击后的医疗对策》(Medical Countermeasures Following a Biological Attack)。奥巴马政府还在生物科技方面实现突破,兼顾风险管控与新兴技术发展。20余年来,这一法律框架逐渐从顶层设计发展为涵盖生物安全威胁防范、生物安全医药研发、生物两用技术监管等具体领域的全方位体系。

二是人事安排的优化。虽然执政风格的差异一定程度影响了生物安全相关的岗位调整和人事任免,但生物安全相关的行政体系呈现出自上而下、由点到面的发展轨迹。小布什政府在国土安全部内设置国家生物防御分析和对策中心(The National Biodefense Analysis and Countermeasures Center),与美国疾病控制与预防中心(Centers for Disease Control and Prevention)相呼应,在联邦层面建立了维护生物安全的基点。奥巴马政府进而组建由15个联邦部门组成的联邦政府专家安全咨询小组(Federal Expert Security Advisory Panel),建立疾病控制与预防中心与其他联邦部门之间的行政关系,通过《应对生物威胁的国家战略》报告进一步明确联邦政府和地方政府的职责。特朗普政府将生物安全治理架构的核心由国土安全部转到卫生与公众服务部,成立内阁级别的生物防御指导委员会,总统国家安全事务助理则作为政策协调和审查负责人,对联邦政府生物防御工作提供战略投入和政策监督,【5】代表总统从国家层面协调,并推动跨部门协作。该机构可直接与非联邦和非政府的利益相关方接触,在职权范围和接触面上延伸,这反映出由点到面的发展趋势。

三是国际合作的拓展。生物安全问题具有非传统安全属性,其突出特点之一是跨国性,因而,美国生物安全战略的实践也伴随着国际合作的拓展。21 世纪之前,美国已经在本区域和全球尝试性地探索国际合作,但是这种探索尚未形成生物安全战略,且其政治经济属性较强,是服务于政治外交的一种手段,未能充分落实。进入21世纪,小布什政府在发布的《21世纪的生物防御》中提出,反对生化武器的扩散需要国际联盟的支持。奥巴马政府提出改变关于生物威胁的国际对话是《应对生物威胁的国家战略》报告的七大目标之一,但这一阶段美国的国际合作目标伙伴主要是具有伙伴关系的国家和地区。在特朗普任内,美国频频“退群”,国际合作的拓展出现倒退趋势。但即使在这种情况下,跨国合作科研项目和部分对外援助项目仍在继续。由此可见,符合“美国优先”利益导向的国际合作持续拓展,这一趋势在历任政府中都得以保持。

(三)内外挑战

虽然生物安全战略在认知层面和实践层面越来越受美国政府重视,且落实情况尚可,但这种趋势在特朗普时期明显“回流”,因而拜登上任之初便面临国内和国际双重挑战,应对这种挑战也成为美国生物安全发展的重要逻辑。

在国内,疫情“并发症”和民众质疑成为拜登政府面临的最大挑战。其一,新冠肺炎疫情持续流行,生物安全治理机制失灵。面对疫情期间疫苗分配不均与资金不足的问题,【6】拜登政府需要尽快完善应急管理体系,有效应对生物威胁。其二,疫情期间的部门协作并不乐观,机构改革迫在眉睫。《科学》杂志高级记者乔恩·科恩(Jon Cohen)认为,特朗普的生物防御政策旨在通过跨部门协调与合作等方式,强化美国生物安全,但该政策缺乏相应的执行计划。【7】特朗普政府特设生物防御指导委员会统筹各部门之间的行动,但疫情防控期间联邦政策和各州政策之间出现矛盾,这使得拜登政府不得不在机构设置方面做出调整。其三,抗疫不力引发民众对政府的质疑。美国政治网站(Politico)2020年7月公布的民调数据显示,特朗普政府的新冠政策使其支持率持续走低,降至32%。【8】这种质疑并不会因为党派差异而消弭,因此拜登上任后仍面临修复政府形象和恢复民众信任的重任。

在国际上,特朗普政府的“退群”行为和出格言论导致美国国家形象受损,拜登政府重回国际的战略面临挑战。首先,在多边生物安全治理的层面,特朗普政府拖欠会费并退出世界卫生组织,指责其“未能完成交付的任务”【9】,极大损害了美国的国际形象。拜登执政后首先清缴会费并重塑国际形象,这不仅涉及资金投入,还涉及软性宣传。其次,在盟友关系层面,特朗普政府“单边主义”行为弱化美国与盟友关系,例如疫情期间,美国在未与盟友协商的情况下宣布对盟友的旅行禁令。对拜登政府而言,重建信任的过程充满不确定性,且修复盟友关系比维护盟友关系需要更多资金投入。最后,特朗普政府在疫情问题上甩锅推责的态度也削弱了美国的国际形象。特朗普政府不断抹黑中国等国家,不仅无法服众,还对美国的声誉造成严重损害。

二、拜登政府生物安全战略的新特征

拜登政府在认知层面和实践层面延续了往届政府的生物安全战略建设,以维护美国国家安全利益和恢复全球领导力为战略目标,提高生物安全战略的重要性。在国内,拜登政府努力完善体制机制,并加大战略投入,旨在通过采取相比前任更科学的疫情防控措施改善政府形象;在国际上,拜登政府一改特朗普时期的外交风格,更注重以多边主义外壳包装“美国优先”内核,调整与盟友伙伴、国际组织的合作关系。

(一)完善体制机制,提高决策效率

相较于“政治素人”特朗普,作为稳健的“建制派”,拜登执政更注重基于现有法律框架落实生物安全的相关政策,在人事安排上则重视任用专业人员,稳步推动体制机制完善和部门协调能力提升。

在顶层设计和操作层面,拜登政府力求完善原有法律体系,以更好应对新冠肺炎疫情这一执政后的主要生物安全威胁。上任之初,拜登政府发布《应对新冠肺炎疫情和防范大流行国家战略》(National Strategy for the COVID-19 Response and Pandemic Preparedness),明确阐述抗击疫情的七大目标,从法律层面为疫情防控拟定框架。【10】此外,拜登政府和民主党人还共同努力,启动《国防生产法》(Defense Production Act),【11】推出1.9万亿美元的经济救助计划(American Rescue Plan),【12】内容涵盖稳定物资供应、刺激经济复苏、逐步开放学校等计划,主体覆盖美国公民、儿童和小微企业,形式囊括直接补助、减税、延长失业保险等手段。相较于前任政府,拜登政府出炉应对方案效率较高,努力给外界留下高效和科学应对的印象。

拜登政府还努力完善行政架构、重用专业人员,力图提高决策效率。第13987号行政命令表示,要设立直接对总统负责的新冠肺炎疫情应对协调员和总统顾问,并设立美国国家安全委员会全球卫生安全与生物防御主任一职。【13】这项行政命令还强调,总统国家安全事务助理应当对全球卫生安全给予额外关注,并为现有的和潜在的生物安全威胁预备相关措施。此外,拜登政府对官员的选择也反映出其追求“提高效率”的目标。拜登提名美国原国家过敏和传染病研究所主任安东尼·福奇(Anthony Fauci)就任美国白宫首席医疗顾问,提名麻省理工学院-哈佛大学博德研究所原所长埃里克·兰德(Eric Lander)担任美国科学与技术政策办公室主任,并将这一职务提升至内阁级别。上述机构调整和人事安排均反映出拜登政府对生物安全领域从业人员专业性和科学性的重视,也体现出“精英主义”在白宫的整体回归。

(二)倾斜战略资源,加大资金投入

拜登政府高度重视生物安全建设,战略资源上明显向这一领域倾斜,体现在资金、技术、人才等各个方面。这种投入兼顾国内与国外,既关注当下最紧迫的生物安全威胁,也注重建立长远的生物安全保障。

在资金投入方面,拜登自竞选以来便承诺加强用于新冠肺炎疫情防控工作的投入和应对其他生物安全威胁的准备工作。拜登政府在2023财年预算中明确增加了生物安全相关的开支,达到882亿美元,并细化了资金应用范围,包括新冠肺炎疫情应对、扩大妇女和儿童对医疗保健服务的获取等。美国国立卫生研究院的2023财年预算增加了43亿美元,总额达490亿美元,涨幅近10%。【14】在2022年5月与东盟共同举行的特别峰会上,拜登政府提出将在2021年1亿美元的基础上再提供1.5亿美元用于双方未来的合作,【15】合作的第一项内容就是应对新冠肺炎疫情,恢复并建立更具韧性的全球卫生健康安全。以直接资金投入为保障,美国希望通过与东盟国家的合作提高双方应对未来生物安全威胁的能力,提升美国在国际卫生安全治理中的地位,为美国在这一领域重返国际舞台奠定基础。

美国总统乔·拜登在白宫花园与东盟成员国领导人合影(图片来源:美国之声)

在战略资源方面,相较于前任政府,拜登政府更注重生物科技投入和生物科技人才补助。2023财年预算明确涉及生物安全科研项目开支,美国国立卫生研究院也计划将预算增额用于推动健康和生物医学方面的突破,促进生物技术产品创新。在美国-东盟特别峰会上,拜登政府还承诺将推动基础医疗服务和医疗产品的普及,从而促进东盟地区全民健康的实现,并帮助东盟国家培训相关人员,进而为区域性和全球性生物安全提供持续性保障。长远来看,美国旨在通过这一系列举措确保其在国际上长期保持生物科技领域的领先地位。

(三)应对生物威胁,重塑政府形象

特朗普政府抗疫不力是其任内民众支持率走低的重要因素,因此如何有效应对新冠肺炎疫情这一当下最大的生物安全威胁,成为拜登在国内重塑政府形象的挑战和机遇。除了推出《应对新冠肺炎疫情和防范大流行国家战略》、经济救助计划等“组合拳”之外,拜登政府还针对疫情防控作出具体部署,在执行层面也有一系列细致安排,如通过第13991号行政命令宣布成立新冠检测委员会、敦促联邦工作人员和承包商佩戴口罩并保持社交距离等。【16】与特朗普政府相比,拜登政府的“口罩令”等防疫政策体现出一定的科学性和专业性,而且覆盖面较广,不仅敦促美国公民科学防疫,还指示卫生与公众服务部部长泽维尔·贝塞拉(Xavier Becerra)在全美鼓励佩戴口罩,要求联邦工作人员保持社交距离等。美国政治网站和全球数据情报公司晨间咨询(Morning Consult)2022年3月4日至6日的一项民调显示,大多数美国公民认可拜登政府的抗疫政策,其中71%的公民认为拜登政府在为确诊人员提供治疗、在公共场所通风的政策效果较好。值得注意的是,拜登政府的上述政策在共和党受调查者中的支持率也达到62%。【17】由此可见,拜登政府的抗疫政策一定程度修复了特朗普政府抗疫失灵对美国社会的损害,改善了政府在民众心中的形象。

除了新冠病毒之外,拜登政府还承诺在2023年之前结束艾滋病毒在美国的流行,并出台《国家艾滋病毒战略》(National HIV/AIDS Strategy)【18】,包括纳入有关艾滋病毒发病率、流行率和趋势的最新数据,扩大私营部门和社会各界的参与,去除艾滋病患者污名化现象等。根据这项战略,美国政府将努力促进艾滋病的预防、护理和治疗,并向患病者提供资金、医疗和住房援助。其中,住房补助是这项战略最突出的特点之一,有助于满足艾滋病群体的基本生活需求,从而减轻社区负担。【19】拜登政府还尤为关注有色人种、年轻女性、老年人和同性恋群体,推动他们能够平等地获得卫生服务。这表明,拜登政府将应对艾滋病和消除不平等与歧视均视为国家卫生政策的重要组成部分,而且十分关注美国公民对这项战略的参与,包括私营部门和少数群体。