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社會權利並非天賦:福利國家的前生今世


2014年,巴西多地爆發了抗議國際足聯世界盃的遊行示威活動,抗議巴西政府在世界盃場館建設中種種侵害人權的行為,其中包括強制驅逐大約25萬貧民窟(favela)居民。在北半球發達國家的城市裡,從倫敦或羅馬到多倫多或是羅切斯特,抗議驅逐和土地攫取的公民們都打出「住房是人權」(housing is a human right)的口號。

社會權利並非天賦:福利國家的前生今世

事實上,住房的權利確實在很多國際人權文書中得到認可。例如,1948年《世界人權宣言》第25條提到,「人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準,包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務;在遭到失業、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時,有權享受保障。」 有164個締約國的《經濟、社會及文化權利國際公約》第11條也做出類似規定。

如果我們把1776的《美國獨立宣言》和1789年法國大革命的《人權與公民權宣言》看作是現代人權思想的源頭,會發現十八世紀的革命者並不關心我們現在所說的經濟與社會權利。如果說美國和法國的革命者理解的「權利」主要關乎政治自由與人民主權(自治)這些他們認為「不言自明」或是「天賦」的真理,那麼《經濟、社會及文化權利國際公約》中認可的、世界各地至今都在為之抗爭的關於健康、教育、住房與工作的權利可以說是20世紀對權利思想的貢獻。

生活水準與體面的工作(見國際勞工組織的「體面工作議程」)何以成為一種權利?這還要從19世紀歐洲的「社會問題」和工人運動說起。

前生:「社會問題」的解決之道

19世紀的歐洲,工業和城鎮化迅速發展的同時社會矛盾激化,貧富分化嚴重,勞資衝突持續加劇,工人運動頻發,城市中的貧困人口迅速增加,這一切被當時的統治階層稱為「社會問題」(the social question)。各個主要工業國家解決「社會問題」的路徑各不相同。

俾斯麥治下的德國不光是權力政治(realpolitik)的實踐者,也是所謂「社會國家」(Sozialstaat)的締造者。俾斯麥的社會政策包括建立了疾病險(1883),工業事故險(1884)和殘疾與年老險(1889),成為後來德國以社會保障為主體的福利制度的基礎。俾斯麥自己對施行這些改革的意圖毫不諱言,就是為了「調解工人階級與國家現行秩序之間的矛盾」。

但社會制度往往有自己的發展路徑,到20世紀初時,有大約10萬工人代表參與這些保險基金的管理工作。所以俾斯麥雖然是為了中立勞資矛盾,鞏固威權統治,事實上卻也推進了工業民主化和德國工人的勞動權利。

在法國,1848年的二月革命提出了「工作的權利」(droit au travail), 革命后法國工人贏得了12小時工作制,全國範圍內工人組織和社團組織數量迅速增長。但是即使在19世紀後期,法國的思想氛圍並不支持俾斯麥式的強制保險,而是寄希望於社會團體發揮緩解階級矛盾的作用。同時,一些主要的資本家、工廠主意識到提供社會服務的重要性,開始為在他們眼裡「可能會成為危險來源」的工人提供醫療服務、更好的住房甚至教育資源等等。

19世紀的英國,主要的社會政策是《1834年濟貧法案》。《濟貧法》的原則是為社會中最貧窮的那些人提供最低限度的生活保障,1834年的法案修改更規定只能在固定的濟貧院(workhouse)中接受救濟。法令的嚴苛受到了很多進步人士的批判。

狄更斯的經典小說《霧都孤兒》就揭露了當時濟貧制度的殘酷。正如我們下面將要看到的,《濟貧法》的精神與20世紀福利國家的精神可以說是背道而馳,該法案也在1948年被撤銷。

今世:「社會公民權」的誕生

回頭看,20世紀社會權利的確立,是自下而上的工人抗爭運動和自上而下的、意在中立化勞資矛盾的社會改革共同作用下的產物,也是以平等為基本原則的民主制和以不平等為必然結果的資本主義經濟之間互相妥協的結果。

二戰後,歐洲福利國家發展的黃金時期,英國社會學家T.H. 馬歇爾在經典論文《公民權與社會階層》中提出社會公民權(social citizenship)的概念。馬歇爾將公民的概念分為公民權利(civil rights)、政治權利(political rights)和社會權利(social rights)三個維度,並認為保障社會權利(涉及到教育、健康、住房、工作條件和生活水平等等)和保障公民和政治權利密不可分。比如受教育權,如果一個人因為個人或家庭原因無法接受教育,就很難行使參與政治的權利。換句話說,社會權利是將公民與政治權利從「形式」變成「實質」的關鍵。

對比之下,19世紀的《濟貧法》救濟的其實是「非公民」,或社會不將其視為公民的邊緣群體。同時期的《工廠法》也是只為婦女和兒童提供救濟,名為保護,實則是不把婦女和兒童看作平等公民。20世紀的社會公民權――至少在馬歇爾也許過於樂觀的理論中,則是把社會權利看作公民權利的基礎。

福利國家的具體制度安排多種多樣,研究中一般分為三種理想型:以德國為代表的社團主義模式、以英國為代表的自由主義模式、和以北歐國家為代表的社會民主主義/普遍主義模式,其中尤以北歐國家對社會權利和社會團結的認同度最高。這裡僅舉日常對話中的一個例子。

我的一個丹麥朋友在法羅群島工作,有天發現他不能在當地地方選舉中投票(後來發現是市政廳弄錯了),在社交網路上抱怨,號稱「想要把繳的稅要回來」。我回復說,「想想我們這些住在丹麥,同樣納稅而沒有投票權的外國人大有人在,你就該平衡了」。這時他的一個朋友插嘴道:「可是我能問一下嗎?納稅和投票有什麼關係?」我答道:「因為美國革命中有個經典的說法叫做,無代表不納稅,暗含了一種自由主義公民觀。」他說:「可是這種觀點明顯是錯的呀,把社會團結(solidarity)放在哪裡?學生、退休者、沒有工作的人,不納稅的人很多,難道就不能參與民主了嗎?」

這個對話讓我覺得有趣的是,這名普通的丹麥青年並不是政治系學生,卻能一下子在聽到自由主義理念的時候想到以社會團結的觀念來反駁,足以見後者在這個社會的深入人心。我又回復道,在很長的一段時間內,確實是不行的呢。歷史上,工人階級和女性也都沒有投票權。普選權(universal suffrage)的確立並不是一件天經地義的事情。

社會權利並非天賦:福利國家的前生今世

未來:移民多元化與新自由主義

20世紀80年代以來,新自由主義全球化給福利國家帶來挑戰。由於福利制度的再分配政策需要社會凝聚力的支持,一部分人認為移民和文化多元主義會降低對再分配的支持度,更有一部分人認為移民會給福利國家造成財政負擔。但是這些被稱為「進步主義悖論」的論斷都沒有有力證據的支持。

以奉行多元文化主義的移民國家加拿大為例,皇后大學的學者以長期社會調查數據為基礎,發現族群多元化和公眾對社會再分配政策的支持之間並沒有直接的矛盾。至於移民可能造成的財政壓力,值得一提的是,世界上沒有任何一個國家奉行絕對的「開放邊境」政策。只有歐盟實行區域範圍內的全面「開放邊境」政策。

哥本哈根大學和丹麥社會研究所的學者發現,即使是丹麥這樣實行普遍主義福利制的國家,歐盟移民在完全「自由流動」的體制下,對於丹麥政府的財政收入也是貢獻大於支出。最近,哥本哈根大學和奧爾堡大學的政治學者還通過調研數據指出,民族主義認同並不是社會凝聚力和社會信任的前提。

在這個實驗中,他們區分了保守民族主義、自由民族主義、多元文化主義和自由主義公民權(liberal citizenship)這幾種價值觀,並研究價值觀和社會信任之間的關係。結果發現,多元文化主義和社會信任有著顯著正相關的關係。

與移民和社會多元化相比,福利國家真正的威脅恐怕還是新自由主義:即以市場邏輯規制政治和社會領域。如果說福利國家的原則是個人風險社會化,那麼新自由主義的原則正是社會風險個人化,要求個人為社會和經濟結構的不平等與偶然性付全部責任。

無論是南方國家還是北方國家,曾經爭取到的社會權利在新自由主義的勝利面前都在被剝奪、被蠶食。可以確定的是,人們在住房、醫療、教育、社會救濟、體面勞動方面的權利越是受到剝奪,爭取這些權利的抗爭就越是不會停歇。