原文为作者2024年8月在关于提振内需的专家研讨会上的发言，有删减和改动。

【文/赵燕菁】

1.需求源于分工

和历次五年计划不同，十五五计划面对的主要经济问题不再是生产而是需求。需求成为各地增长的最大瓶颈。但由于经济缺少对消费形成的正确理解，习惯于围绕生产制定的“产业政策”突然变得无处着力，以往对投资拉动驾轻就熟的政府，在面对陌生的需求驱动时，突然变得束手无策。特别是在政府收入锐减，债务负担巨大的今天，学术界提出的大部分扩大内需的政策，都不具备可操作性。

从投资驱动转向消费驱动，首先要突破的是我们对需求的理解，特别是对宏观层次需求形成的认知。依靠微观“常识”制定的需求政策，不仅无用，有时甚至还会适得其反。

从宏观视角，所有消费的起源都是社会分工。自给自足的经济不存在宏观意义上的“消费”。一个人的生产，就是另一个人的消费，两者必定是共生的。显然，分工的规模越大，消费的规模就越大。那么是什么决定了分工的规模？答案是，货币。

这是因为分工意味着劳动必然是异质的——人类不会交易相同的东西，而要比较不同的劳动价值，就必须借助货币。作为一种“人人都需要”的商品，货币通过生成所有异质劳动之间的交换比例，帮助不同劳动之间找到交换的比例。可以说，没有货币也就没有分工。

既然货币是分工的基础，那么卷入货币分工劳动的深度（劳动生产率）和广度（劳动总量），决定了整个经济规模。在劳动充分供给的情况下，货币的总量直接决定了有多少人卷入分工，即分工的广度；在劳动短缺的情况下，只有提高劳动生产率，也就是技术进步，而技术进步的前提，是资本非常便宜，才有人进行风险投资。无论哪种方式，货币供给的总规模，决定了经济总量。

由于货币是交易的基础，货币总量也就决定了需求的总量。一个地区消费的瓶颈，是由其货币总量决定的——货币增加，消费就扩张；货币减少，消费就萎缩。抓住货币这一核心要素，扩大消费也就有了抓手，十五五计划制定时就不会无的放矢。

中国增长的放缓，政府税收、企业利润和家庭收入的下降，都是源于货币总量的减少。只要货币总量减少，消费内卷和降级就是不可避免的。而要维持货币总量不下降，就必须有新增的投资贷款做支撑。

接下来的问题就是如何增加本地的货币总供给。回答这个问题，要先理解货币的生成主要有内生和外生两个途径。

2.外生货币：贸易

如果我们把物物交易定义为自然经济，市场经济就是物和货币的交易——当你卖出物品同时就获得货币。扩大到一个经济体，外生货币就是通过贸易顺差——货物输出，货币内流——而获得货币。外生货币不创造货币，而是转移货币。显然，通过外生获得货币的关键，是为本地产品和服务寻找到需求——贸易的对象必须“有钱”。换言之，与谁分工至关重要：与有钱人分工，服务和商品价值就高；与没钱的人分工，服务和商品的价值就低。

很多经济体发展落后，就是因为找不到有钱的人，异质的劳动无法展开分工，从而长期被锁定在自然经济形态。而贸易枢纽或市场中心之所以繁荣发达，很重要的原因就是拥有货币获取的便利。因此。在制定十五五计划时，要把“和谁分工”作为计划的核心内容。

一个成功的例子就是阿那亚。阿那亚虽然属于秦皇岛，但其消费的80%以上来自北京。阿那亚的房价看上去比所在秦皇岛高三、四倍，但其价格实际上是参照北京的房价——因为阿那亚实际上是北京分工的延伸。如果把北京视作一个“由不同器官组成的有机体”，阿那亚就是北京的一个“器官”而不是秦皇岛的一个“器官”。

参与区域分工除了像阿那亚、三亚那样拥有顶级城市稀缺的资源外，还需要有便利的地理区位。由于有机会参与高水平分工的地区在空间上分布是高度不均衡的，十五五计划的一个要点，就是要识别出本地参与上一级分工的最优区域，切忌在错误的空间无效地投入资源。

横琴粤澳合作区成立三年来，琴澳一体化格局快速成型。 合作区政务事务局供图

中国宏观经济思想库在一项研究中发现，中国空间扩张的一大特色，就是轴-带式扩张，比如香港到广州、上海到苏州和北京到天津，就是世界级的增长轴。相比国际上大多数城市的圈层式扩张，轴带结构可以在更大尺度上触发区域分工。十五五计划应当把发现、塑造本地增长轴，作为一项重要内容。

在空间枢纽地区，可以设计特别的政策区，人为构筑资本流入洼地。比如广东省深圳和汕尾的“深汕合作区”，共享GDP和税收，保留原来的注册地和户籍，享受任何一地的公共服务（比如高考）。上海规划的东方枢纽、京津冀的非首都职能承载地、粤港澳的横琴合作区，宏观上都是为货币流入提供便利。只有提高本地经济的货币密度，才能实现高水平的分工，推动本地经济的升级。

3.内生货币：债务

在信用货币时代，内生货币是通过负债，靠银行系统生成。内生的货币不是转移货币而是创造增量货币。内生货币能力强的地区，一定是消费发达的地区。发达和落后的差别，就是看谁生产的货币更多。货币本质就是流动性最好的商品。

内生货币依赖金融系统，具体讲就是银行。银行可以被看作生产货币的企业，银行生产的广义货币只有通过信贷，买入抵押品，才能进入市场货币，而那些卖不出去的货币，只能成为银行的“库存”。因此，借贷创造货币就成为内生货币的关键。对于宏观管理部门而言，就是要确保新增的贷款大于归还的贷款，因为借贷创造货币，还贷消灭货币。

债务创造货币。一个地区负债规模越大，货币也就越多。因此，各地在制定十五五计划时，要将本地债务规模作为扩大消费的重要因素纳入规划。要想扩大内需，首先就要改变对债务的认识。从宏观角度，债务不仅不是增长的负面因素，反而是增长的动力。债务的真正问题不在于债务本身，而在于有没有形成有效的资产。所谓资产，就是能带来净现金流的项目。中国的经济当下的问题不是负债过多，而是没有形成对应的资产。

图为航拍雄安开往北京西的C2704次列车驶出雄安站。中新社记者 贾天勇 摄

过去四十年，中国形成了举世无双的资产，但其中很多资产，像是地铁、道路、管线、学校、公园……都不能直接带来净现金流，可以说大部分是负资产。十五五计划要把盘活这些负资产作为最核心的任务。如果不盘活资产，单纯追求债务净减少，就是在消灭货币。只要货币净减少，本地需求就一定会萎缩。

如何盘活资产？简单地讲，就是收费。一个经典的案例就是南宁的慧泊公司。一项资产只要有净现金流，就可以在资本市场通过把未来收益抵押过来还债，而无需大规模消灭市场上的货币。这种做法看上去增加了消费者的负担，但通过抵押-负债可以成倍地创造新增的货币。新增货币的增加，就是总消费的增加。

收费是否增加消费者负担，取决于收费用于什么。如果用于覆盖一般预算缺口，就是转移货币，但如果用于抵押贷款，新增的货币增加，反而会扩大消费。政府资产性收入本质上和税收是一样的，十五五计划一个重要的政策突破，就是要为合理的非税收入正名。

需要指出的是，虽然过去四十年中国形成的庞大资产都在地方政府名下，但中国法律却禁止地方政府直接负债。因此，各地应建立能按照市场规则独立管理和运营庞大国有资产的机构，实现国有资产的保值增值。开辟土地、矿产、能源等资本性基金收益的投资渠道，建立类似新加坡、迪拜、挪威主权投资基金，通过超越行政（税收）辖区的投资，参与全国，乃至全球的分工。

要让政府投资机构成为第二财政来源，减少财政对税收的依赖。同时，要把本地非政府资产的盘活也纳入十五五计划。民营资产形成的负债，一样可以带来本地货币与消费规模的扩张。

4.投资的关键：项目

盘活资产只是扩大政府和民间资产负债表的权益项，使得通过融资内生货币成为可能。但这并不意味着政府可以任意挥霍宝贵的资本，只有大量能产生稳定现金流的项目，投资才不会形成不能带来新增收益的无效资产（甚至带来净支出的负资产）。因此，真正的货币创造，必须有能带来净现金流的项目。只要能创造出有正收益的项目，银行贷款根本不成问题。

十五五规划要将项目生成，作为重中之重。发展和改革部门要从简单地“汇总”各部门项目，变成主动“生成”有收益的项目。鉴于项目策划需要专业的金融知识和实践，发改委下成立专门的项目设计机构，不仅自己生成项目，同时要向全社会广泛征集项目，推动项目落地。同时，将盈利项目谋划作为政府各部门考核的重要内容。生成项目（而不是纯粹招商）的能力，将成为十五五期间各级政府的核心竞争力。

经济下行并不意味着“缺钱”，相反，在紧缩周期，银行会积压大量库存货币，此时的融资成本极为低廉，只要能生成足够多的项目，就可以借势执行“反周期”的战略，大举融资。因为此时融资越多，本地货币越多，消费能力就越强，从而在其他地区采取紧缩政策的时候，形成区域消费落差。一旦本地成为消费高地，自然就会成为投资流入洼地，吸引更多外部的投资，货币增加又会进一步扩张本地市场。

要想反周期运行，首要条件就是创造高流动的抵押品。除了大宗商品（能源、矿藏、粮食等）外，发达经济的信用主要来自资本市场，比如国债、股市、期货。对地方政府而言，其他的资本市场都是中央事权，唯一可控的抵押品就是房地产。

由于中央政府对资本市场的警惕短期无法纠正，房地产依然是中国经济最主要的权益市场。地方政府的十五五计划一定要尽快恢复本地房地产资产的流动性——大幅度减少供地，回购烂尾资产。特别是在房地产下行周期，要争取先于其他地区完成出清，恢复房价的正增长。这是各地新一轮经济大洗牌，拉开与其他地区增长差距的关键机会。

需要指出的是，十五五期间的投资主体不应只靠政府，而是要尽可能动员社会需求，无论国有经济还是民营经济，只要融资，都是在创造货币，扩大内需。其中，城市更新是一个重要的项目来源。由于城市资产高度密集，很多资产控制在业主而非政府手中，释放民间投资潜力应该成为十五五计划期间的重要战略。

由于现在这些动力大都因为被认定是“违章”而受到压制，制定新的适用于存量资产更新、升级的法律法规变得至关重要。哪个地方率先突破制度束缚，激活民营投资动力，就会率先走出经济下行，振兴本地需求。

扩大内需无论对于政府还是经济学都是全新的课题。以往我们熟悉的、围绕投资的产业政策都不再适用。这需要十五五计划必须寻找新的工具、创造新的方法，而不能把微观的“常识”直接用于解决内需的问题。提振消费尤其是如此，不能就事论事，认为靠补贴、减税甚至发钱就可以扩大内需。我们要从一个更大的宏观视角理解内需的形成，这个视角就是货币。只有对需求有正确的理解，才能抓住问题的本质，从底层设计正确的制度和激励政策。