【文/观察者网专栏作者 左玮】

“我们也是巧妇难为无米之炊，有些问题就不是乡镇一级能解决的，只能靠哄。”年轻的乡镇干部小杨谈起这几年的信访工作，有着一肚子的苦水。“农村地权确认、历史问题错综复杂，又有各种新政策新变化，难啊。”

检察官阿柯对此也感同身受。2023年年初，他从大城市检察院抽调到基层处理信访积案，短短一年多，憔悴不少。他告诉我：“大多数上访者只是觉得受了委屈或不公平待遇，想要通过上访求一个公平对话或处理问题的机会，是合法合理合规的。闹访的，整个地区翻来覆去还是那几个人。”

阿柯介绍，自己认真研究了相关案件卷宗，“判决合理合法合情，一点问题都没有”。最初阿柯也想以真心换真心，反复宣传解释谈心。“但后来才发现，解决诉求不是他的目的，信访变成了其谋求经济利益的一种途径。”

01

近些年，乡镇的信访形势发生了一些变化。不少基层干部告诉我，信访工作已经成为了乡村基层治理绕不开的老大难。

其特点主要外化为：信访件数量明显上升、信访矛头逐步针对乡镇政府、基层干部被上访“专业户”拿捏等。

信访件数量上升

乡镇信访件数量增多，并不一定是坏事。“以前从乡镇到省上，可能下山到县城就要一整天。现在，从深山到省城一天就可以。”一名基层干部告诉我。一方面，精准扶贫实现了村村通路路通，便捷的公共交通极大缩短了个人时间和经济成本；另一方面，网络的便捷也让“12345”、政府网站留言板块、纪委监委网站在乡镇越发火热。不管是上访成本的降低，还是足不出户便可反映诉求，客观上变相倒逼地方政府加大了民生关怀，信访案件数量自然也水涨船高。

基层信访接待

信访矛头逐步转向乡镇政府

实际上，矛头开始逐渐改变，并非是一些人想象的乡镇政府是“土皇帝”或者“村霸”，鱼肉百姓致使大量群众“鸣冤叫屈”，基层信访件大多还是源自内部矛盾，多由利而起、因利而生。

这些年，随着精准扶贫和乡村振兴投入农村的资源增多，乡民利益纠葛也越来越深。例如，某些地区的农村土地变得值钱了，土地确权领域的矛盾纠纷便一个接一个冒了出来。主要表现在宅基地纠纷、经济纠纷、土地纠纷、婚姻纠纷等等。

一名基层干部介绍：“地权纠纷是最突出的。尤其是已经离开农村多年又回来的人，和老乡民冲突最多。比如当年为了躲避‘提留税’离开农村，现在看到农村红利又跑了回来。他们手上持着不同历史时期的土地承包证件或者乡镇政府的证明，而以前的证明都是手写甚至几次涂改过的信笺，有些还破破烂烂的，很难辨别真伪。再比如外嫁女，离婚后回乡要求重新分配，她的诉求确实又有最新的政策作支撑。”

矛盾双方“公说公有理婆说婆有理”，且都笃信自己才是占理的一方，皆认为基层党委偏袒对方。同时，很多基层干部尤其外地村官既不了解当地的社会变迁，也未参透近几年出台的各种新政策，在调解时往往只能翻翻嘴皮子“动之以情”，常常收到反面效果。久而久之，矛盾双方的怨怼和矛头逐渐转向乡镇政府。

新情况不好解决，“老”问题也是重点信访积案中的一批“硬骨头”。

例如，上世纪70年代时，村民王某因参加集体筑路工程致残。当年村组所隶属的人民公社与其商量后决定，今后王某的义务工和税费全免，村组代其积累工分，并一次性补偿7500元。但因当年集体经济资金有限，只补偿了1500元。王某出事几年后，该村隶属的人民公社取消，80年代被划到另一个乡，剩余的6000元多年未得到解决。前几年，王某多次上访，要求乡政府赔偿近30万元。

诸如此类的历史遗留问题，在农村逐年增多，处理遗留问题的人均花费也越来越高，以乡镇一级政府的财政力量及工作经费实在难以负担。

被“专业户”拿捏的基层干部

相比上述乡镇信访工作的新情况，各种“京访”、“省访”、“闹访”、“缠访”，不仅是乡村基层内部的老生常谈，也令各级政府望而生畏。

作为群众口中著名“赖皮狗”，年逾80的赖某赴京非法上访十余次，战线长达二十余年。实际上，他所反映的问题经乡村镇多方走访查证，多次召开听证会和群众大会，证明其事实不成立。但十余年来，迫于信访考核压力也好，地方懒政不作为也罢，县乡政府长期“人民的矛盾用人民币解决”，以解决其生活困难或慰问为由，先后几次给予赖某各项补助近10万，并多次签订息诉罢访协议书。

如赖某一般的“专业户”在各地皆有，他们拿捏着政府的“命门”，甚至恬不知耻的给周围人传授“攻略”。“我们这里有个出名的老大爷，逢年过节就扬言要搞事。要求‘要很大的领导和我谈话’，甚至要求动员和他多年没联系的亲友登门拜访。你问他有啥诉求，他自己都说不清了，却能一边拿着自己高血压、脑梗的病历暗示‘莫挨老子’，一边享受‘众星捧月’的感觉。”

对于此类“专家”，解决诉求已不是问题关键，信访变成了其谋求特殊利益的一种渠道。尤其在“两会”、“国庆”等关键时期，如果基层政府没把他们的要求当回事，那对方很可能直接赴省赴京。“有个是做生意的，他有时送货到省上或者北京，生意处理完后，就耀武扬威‘通知’县委两办，甚至指名要派出所某个民警或者镇上某个工作人员专门去接他。”而涉事乡镇必被上级骂得狗血淋头，还得马不停蹄地追赶那些得意洋洋的“钉子户”，好说歹说把人给劝回老家。

“这不仅付出了高额的经济代价和宝贵人力，还不断助长这些巨婴和政府拉扯、讨价还价的气焰。”一名随时带着特殊通讯器，负责在省交通枢纽“拦截”信访“钉子户”的工作人员气恼地对我说，“有些事，不上称四两重，上称了一千斤。每年各地信访维稳花在‘驻防’、‘接回’和安抚钉子户上的钱，你很难想象究竟有多少。这不是惯得嘛！”

在“谋利型钉子户”通过死缠烂打获得“超国民待遇”的示范效应下，部分人也开始蠢蠢欲动。集体土地的承包、转让、回收，宅基地审批，政府对农村产业结构的调整甚至新修景区、水库等利民工程，有些人只要产生纠纷，便把矛头对准基层政府，把事尽量往上捅，以期获得更大的补偿。如此这般，近年部分乡镇流行起“会哭的孩子有奶吃”、“小闹小解决、大闹大解决”的“民间理念”也就不足为奇了，乡镇政府摊上的事也越来越多、越来越大。

02

问题出在何处？

或许与乡村转型带来的利益细分和基层治理逻辑有关。

在过去，乡镇政府有一定的财政权、行政赋权和承接能力，加上乡镇群众之间联系紧密，亲缘关系盘根错节，发生矛盾时，通常能做到“小事不出村，大事不出乡”。即使遇到极个别当事人纠缠不清，基层政府也可依托“乡绅治村”的村治体系，请德高望重的长辈内部协调处理，或直接“用人民币解决”；甚至在特殊时期，部分还会依靠“乡村灰黑势力”的农村混混们摆平。

但现在，“软硬皆施”的老门路行不通了。一方面，随着大数据越来越公开透明和纪委执纪的深入核查，不管是乡镇、民政低保办理还是乡村振兴的债券资金，基层政府用来“软化”上访户的“经费”日趋枯竭；另一方面，农村群众内部利益分化和“断亲”越发明显，已很难用政治和道德来弥合高度细化的各个群体。乡村扫黑除恶后法治化治理渐入佳境，部分乡政府曾经通过“村霸治村”的“硬拳头”来迫使“钉子户”息诉罢访也息鼓偃旗。

同时，“属地责任”包揽一切的乡镇政府“权小责大”，有执法权力的部门均被上级职能部门上挂，比如公安、土地、城建等。遇到矛盾纠纷请援上级执法部门时，有时直接吃个闭门羹，有时遭多个职能部门互相推诿。而有些事宜虽在上级职能部门协调时已处理，但纠纷双方事后不执行或反悔，也令基层政府苦不堪言。

而说到管控非法上访（越级上访、闹访缠访等），这大概是各级政府上下最“离心离德”的一项工作。目前，对于极端“钉子户”，各地政府只能采取尽量将信访人稳控在户籍地的办法应付，上级又以追责的方式传导压力，基层干部便各显神通，摆平即水平，自求多福。

如此，基层干部常常面临上级的压力和上访户的威胁，夹在中间束手无策。“我负责监督一个钉子户，他是司机每天到处移动，经过每个卡口系统都会给我手机发预警，一天预警几十次，人都快崩溃了。”一名“信访维稳”的干部告诉我，“其实上访能在基层解决的，大多都解决了。有些钉子户的诉求不说有没有道理，很多时候也不是基层能够解决的。对其稳控没有执法依据，花大代价哄又是饮鸩止渴。但如果心大不管他，闹成‘京访’或闹出社会舆论事件，更是吃不了兜着走。”

当部分该在基层解决的诉求变成了经年累案，当部分缠闹成为谈判的手段和筹码，基层社会治理中维系公平“尺”和“秤”便一再被忽视或践踏。结果是，一时解决的问题越多，留下的隐患越大。

基层群众信访服务中心

03

必须明确的是，信访工作是群众工作的重要组成部分，是了解社情民意的重要窗口。作为基层群众反映问题、解决问题的重要渠道，信访制度在我国社会历史各阶段都发挥着重要作用，多年来的积极意义不容忽视、否定和诋毁。

目前存在诸多问题，是因为在转型社会中，原本的地方性规范和逻辑本就在迅速瓦解，这必然给基层治理带来了更多挑战，其中又以信访工作更为复杂。这不仅考验着基层干部，也是考验着处理信访问题的体制机制。

首先，国家信访条例明确规定，人民群众有依法信访的权利；基层政府有接待处理群众来信来访的义务。人们也普遍相信，相比诉讼，信访是维护自己权益最为便捷、成本最低的途径。

但很多人对信访的定位有所误解，常理解为“台下何人状告本官”，即“去信访局反映A乡镇的问题，为什么最后还是A镇工作人员来答复我”。这是因为信访机构的定位和职权问题。信访机构的职责是“受理、交办、协调、督办”信访事项，本身不是处理信访事项的机关，且庞杂分散、归口不一。例如各级党委、人大、政府、法院和检察院等都设有信访办事机构，但其间没有严格意义上的隶属关系，中间也缺乏统一的协调管理，时有“九龙治水”的疏漏。

其次，“属地管理，分级负责”是我国处理信访问题的重要原则，目的是将信访矛盾、纠纷化解在基层。在实践中，信访案件在基层的一次办好率处于较高水平，足以证明属地管理原则在信访方面的积极作用。

但不可否认的是，有时候“属地管理”原则变成了“户籍地管理”原则，这成为基层信访中一个比较普遍的难题，也给基层信访造成了无法解决的压力。一名多次劝导进京上访户的警察告诉我：“有个钉子户离开我们山区几十年，早在北京附近城市安家了。但他户籍还在我们这里，上级依旧喊我们去安抚。”

户籍地管理是典型的“谁家孩子谁抱走”，即使信访行为或结果发生在其他地方，却仍由户籍地政府将人劝返并“稳控”住。管理上的错位缺位，使上访的事在“事属地”没法解决，实有舍近求远、舍本逐末之嫌。

近些年，很多地区在信访改革中摒弃了“户籍地管理”，改为了“双重管理”（既事发属地和人属地都要管理）和“四分法管理”（根据人属事属不同情况排列组合），但谁为主、谁为辅，在实践中仍存在较大分歧。

最后，便是基层政府“谈访色变”的信访考核。信访数量是评判地方治理绩效的量化工具之一，在部分地区，更属于“一票否决”范畴。多年来，因“京访”、“省访”而处罚基层的诸多案例，也令体制内印象深刻，足以让各地基层政府和工作人员“草木皆兵”。

同时，国家面对基层上访案件，根本无法一一甄别信访案件的真伪，或去判断是基层政府的问题还是上访群众的问题。所以，督办函层层下发，命令属地政府限期化解，压力层层传递又回到了基层政府头上。如此一来，基层政府基于自身利益考量，就会绞尽脑汁想着法把信访矛盾掩盖下来，甚至长期派人驻省驻京进行“驻访”、“劝访”。

当然，自上而下的维稳考核体系给基层带来了压力和苦楚，但不可否认的是，有一批相当数量的尸位素餐者占据着岗位，一些基层干部也不愿意深入做群众工作。很多基层领导，也不愿意下功夫揭盖子、啃硬骨头，而是使用各种策略捂着，遮掩陈年积累的矛盾，只求“钉子户”不在自己任期“暴个大雷”。

结语

总而言之，上诉案例所反映出来的变化和问题，不是某个地区的个例，而是中国现有信访管理下千万个乡镇的普遍困惑。

2022年4月，中共中央、国务院印发了《信访工作条例》并发出通知，要求各地区各部门认真遵照执行。《条例》强调，理顺信访工作体制机制，是新时代信访工作的基本遵循。

各地实践中如何捋清“属地”和“属事”之间的关系、明确信访机构性质及隶属关系、制定合理的初访复访终结制度和信访考核机制等，还有很长的路要走。但当下，信访工作的关键还是在“人”。各级职能部门和信访工作人员中，有工作不到位不负责或能力不足者；群众之中也确有“害群之马”在败坏民风民俗。而过去信访工作长期秉持的“不出事原则”和“老好人”现象，不仅在与“坏人”的讨价还价之中培养了一批特殊利益人员，还将本应为“好人”解决问题的财力物力人力浪费了。

“有时看着上访专业户非法获利，想到一些确有委屈苦衷的人问题却无法解决......感到无奈又气愤。”不止一名受访者表达了这样的想法。不管是信访工作还是基层矛盾纠纷调解，都不应对坏人太好，对好人太坏。